การศึกษาภาคบังคับ รัฐธรรมนูญ 2560

นักกฎหมายชี้ การศึกษาภาคบังคับขั้นพื้นฐาน ต้อง 15 ปี ไม่ใช่ 12 ปี หลังรัฐเข้าใจผิด ทำเด็กเสียสิทธิ

วันที่ 4 มี.ค. นายสุรพงษ์ กองจันทึก อดีตกรรมการสิทธิมนุษยชน สภาทนายความ เปิดเผยว่า ปัจจุบันหน่วยงานด้านการศึกษาและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมีความเข้าใจคลาดเคลื่อนเรื่องการศึกษาภาคบังคับขั้นพื้นฐาน โดยอ้างรัฐธรรมนูญปี 2560 ให้จัดการศึกษาถึงชั้นมัธยมศึกษาปีที่ 3 ซึ่งทำให้เด็กถูกละเมิดสิทธิและมีผลกระทบต่อการพัฒนาการเด็ก

ทั้งนี้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ระบุว่า บุคคลย่อมมีสิทธิเสมอกันในการรับการศึกษาขั้นพื้นฐานไม่น้อยกว่า 12 ปี ที่รัฐจะต้องจัดให้อย่างทั่วถึงและมีคุณภาพ โดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย ซึ่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ก็ยืนยันในการจัดการศึกษาไม่น้อยกว่าสิบสองปีโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย

กดติดตามไลน์ ข่าวสด official account ได้ที่นี่

ต่อมา วันที่ 13 มกราคม 2552 รัฐบาลมีมติคณะรัฐมนตรีจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย 15 ปี โดยนับจากชั้นอนุบาล ถึง มัธยมศึกษาปีที่ 6 ปกติเด็กจะจบชั้นมัธยมศึกษาปีที่ 6 เมื่ออายุ 18 ปี ซึ่งสอดคล้องกับพระราชบัญญัติคุ้มครองเด็ก พ.ศ. 2546 ที่ให้เด็กทุกคนที่อายุต่ำกว่า 18 ปีบริบูรณ์ ได้รับการอบรมสั่งสอนและการพัฒนา โดยคำนึงถึงประโยชน์สูงสุดของเด็กเป็นสำคัญ

แต่ในร่างรัฐธรรมนูญเมื่อปี 2559 ซึ่งมี นายมีชัย ฤชุพันธุ์เป็นประธานยกร่าง กลับมีมติลดการศึกษาขั้นพื้นฐานลงเหลือ เพียงชั้นมัธยมศึกษาปีที่ 3 ทำให้มีเสียงวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นการถดถอยหลังเรื่องการจัดการศึกษา จนพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ต้องออกคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 28/2559 ให้จัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน 15 ปี ตั้งแต่ระดับอนุบาล ถึงมัธยมศึกษาปีที่ 6 หรือเทียบเท่า โดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย

แม้รัฐธรรมนูญที่ประกาศใช้ในปีพ.ศ. 2560 ในมาตรา 54 จะกำหนดการศึกษาภาคบังคับเป็นเวลา 12 ปี โดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย ที่นับจากก่อนวัยเรียนคือชั้นอนุบาลถึงชั้นมัธยมศึกษาปีที่ 3 แต่ในมาตรา 279 ก็ให้คำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติมีผลใช้บังคับต่อไปโดยชอบ จนกว่าจะมีการยกเลิกหรือแก้ไขโดยพระราชบัญญัติ ซึ่งจนปัจจุบันยังไม่มีพระราชบัญญัติยกเลิกคำสั่งนี้

นายสุรพงษ์ กล่าวเพิ่มเติมว่า การศึกษาขั้นพื้นฐานคือการศึกษาระดับต่ำสุดที่รัฐบังคับให้เด็กทุกคนในประเทศต้องได้รับ ซึ่งปัจจุบันคือไม่ต่ำกว่าชั้นมัธยมศึกษาปีที่ 6 หรือเทียบเท่า แต่บางส่วนในหน่วยงานทั้งกระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงแรงงาน กระทรวงมหาดไทย

แม้แต่กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา เข้าใจคลาดเคลื่อนจึงสนับสนุนการศึกษาเพียงระดับมัธยมศึกษาปีที่ 3 ซึ่งส่งผลทำให้เด็กขาดโอกาสทางการศึกษา ขาดโอกาสในเรียนรู้และพัฒนาคุณภาพชีวิต ทั้งเข้าสู่แรงงานเด็ก รวมถึงอาจทำให้เด็กเข้าสู่กระบวนการค้ามนุษย์

(ภาพปก-แฟ้มภาพ)

ที่ผ่านมารัฐธรรมนูญของไทยรับรองสิทธิการศึกษาฟรี 12 ปี ป.1-ม.6 ร่างฉบับใหม่คงสิทธิ 12 ปีไว้เท่าเดิมแต่ให้ร่นมาเริ่มเร็วขึ้นตั้งแต่ก่อนวัยเรียน จึงจบเรียนฟรีที่ม.3 และให้มีกองทุนช่วยเหลือผู้ขาดแคลนทุนทรัพย์ แนวทางจัดการศึกษามุ่งให้เป็นคนดีมีวินัย ภูมิใจในชาติ 

การศึกษาไม่เป็น "สิทธิ" รัฐต้องจัดเรียนฟรี 12 ปี จากอนุบาล 1 ถึงม.3 

ในประเด็นการศึกษาภาคบังคับรัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2540 และ 2550 กำหนดไว้เหมือนกันให้เป็น "สิทธิ" ของทุกคน คือ ให้มีสิทธิเรียนจนจบการศึกษาภาคบังคับ 12 ปี ที่รัฐจัดให้โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย 

รัฐธรรมนูญปี 2540 มาตรา 43 เขียนไว้ชัดเจนว่า บุคคลมีสิทธิเสมอกันในการรับ "การศึกษาขั้นพื้นฐานไม่น้อยกว่าสิบสองปี" ที่รัฐจะต้องจัดให้โดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย ซึ่งตามพ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 ก็กำหนดไว้ชัดเจนว่า “การศึกษาขั้นพื้นฐาน” หมายความว่า การศึกษาก่อนระดับอุดมศึกษา ดังนั้นตามรัฐธรรมนูญปี 2550 ทุกคนจึงมีสิทธิเรียนฟรีตั้งแต่ ป.1-ม.6 และหากรัฐบาลใดจะจัดการศึกษาฟรีให้มากกว่านั้นก็ได้

รัฐธรรมนูญปี 2550 มาตรา 49 กำหนดว่า บุคคลมีสิทธิเสมอกันในการรับ "การศึกษาไม่น้อยกว่าสิบสองปี" ที่รัฐจะต้องจัดโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย ซึ่งรัฐธรรมนูญปี 2550 ตัดคำว่า "ขั้นพื้นฐาน" ออก เปิดช่องให้ตีความเพิ่มได้ว่า การศึกษาสิบสองปีนั้นเริ่มจากเมื่อใดถึงเมื่อใดบ้าง

ส่วนร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับลงประชามติ ปรับเปลี่ยนจากเดิมที่กำหนดให้การศึกษาเป็น "สิทธิ" ของประชาชน ย้ายไปไว้ในหมวดหน้าที่ของรัฐ ให้รัฐมี "หน้าที่" จัดการศึกษาให้ประชาชน ตามมาตรา 54

"มาตรา 54 รัฐต้องดำเนินการให้เด็กทุกคนได้รับการศึกษาเป็นเวลาสิบสองปี ตั้งแต่ก่อนวัยเรียนจนจบการศึกษาภาคบังคับอย่างมีคุณภาพโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย

รัฐต้องดำเนินการให้เด็กเล็กได้รับการดูแลและพัฒนาก่อนเข้ารับการศึกษาตามวรรคหนึ่ง เพื่อพัฒนาร่างกาย จิตใจ วินัย อารมณ์ สังคม และสติปัญญาให้สมกับวัย โดยส่งเสริมและสนับสนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและภาคเอกชนเข้ามีส่วนร่วมในการดำเนินการด้วย"

จากมาตรา 54 นี้ จะเห็นว่าระยะเวลาที่กำหนดให้รัฐจัดการศึกษาฟรียังเป็น 12 ปีเช่นเดิม แต่เปลี่ยนเป็นให้เริ่มตั้งแต่ก่อนวัยเรียนจนจบการศึกษาภาคบังคับ ซึ่ง พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ มาตรา 17 กำหนดว่า ให้มีการศึกษาภาคบังคับจํานวนเก้าปีให้เด็กซึ่งมีอายุย่างเข้าปีที่เจ็ดจนอายุย่างเข้าปีที่สิบหก จึงพอเข้าใจได้ว่า การศึกษาภาคบังคับหมายถึง การศึกษาชั้น ป.1-ม.3 ดังนั้นร่างรัฐรรมนูญฉบับนี้ จึงกำหนดหน้าที่ให้รัฐจัดการศึกษาฟรี ตั้งแต่ก่อนวัยเรียน คือ ในชั้นอนุบาลจนถึงม.3 

เรื่องการศึกษาก่อนวัยเรียน เป็นจุดเด่นที่สำคัญของร่างรัฐธรรมนูญนี้ และเป็นครั้งแรกที่รัฐธรรมนูญเขียนลงลึกถึงรายละเอียดของการพัฒนาเด็กเล็กก่อนเข้าเรียน โดยเนื้อหาในเฟซบุ๊กเพจ "รัฐธรรมนูญ Insight" อธิบายว่า มาตรา 54 เขียนเช่นนี้เพื่อกำหนดให้รัฐต้องจัดการศึกษาให้เด็กเล็ก (ตั้งแต่ 2 ขวบจนถึงเข้าอนุบาล) ได้รับการดูแลและพัฒนาก่อนเข้าชั้นอนุบาลเพื่อพัฒนาร่างกาย จิตใจ วินัย อารมณ์ สังคมและสติปัญญาให้สมวัย โดยไม่ต้องเสียค่าใช้จ่าย 

ประชาไท เคยรายงานคำพูดของ มีชัย ฤชุพันธ์ ประธาน กรธ. ต่อเหตุผลของการเขียนมาตรา 54 เช่นนี้ว่า ทุกวันนี้ระบบการศึกษาไม่ทัดเทียมกัน เพราะเด็กจะพัฒนาได้ต้องอยู่ระหว่าง 2-5 ขวบ ซึ่งคนมีตังค์ได้รับการพัฒนา แต่คนจนไม่ได้รับการพัฒนา เพราะฉะนั้นพอถึงมัธยมปลายก็เสียเปรียบ สู้กันไม่ได้เพราะตอนนั้นสมองไม่พัฒนาแล้ว สิ่งที่เราทำก็คือการร่น 12 ปีลงมาข้างล่างเพื่อรองรับคนจน แล้วพอถึงมัธยมปลาย คนจนก็จะได้รับการดูแลเพราะจะมีกองทุนการศึกษาให้ ส่วนคนมีสตางค์ก็ออกสตางค์ เพราะฉะนั้นความทัดเทียมถึงจะเกิดขึ้นได้จริง  

ด้านประชาชาติธุรกิจ เคยรายงานคำชี้แจงของมีชัย ด้วยว่า รัฐธรรมนูญไม่ได้ห้ามรัฐจัดการศึกษาโดยให้เปล่า ซึ่งรัฐจะจัดการศึกษาแบบให้เปล่าไปจนจบปริญญาเอกก็ไม่มีอะไรห้าม การจัดการศึกษาให้เปล่าเดิมกำหนดไว้ 12 ปี แต่มีบางรัฐบาลจัดการศึกษาแบบให้เปล่าถึง

12 – 15 ปี 

ซึ่งคำพูดของมีชัย ได้อธิบายให้ชัดเจนแล้วว่า เจตนารมณ์ของร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับลงประชามติ กำหนดหน้าที่ให้รัฐมีหน้าที่จัดการศึกษาฟรีให้ประชาชน เริ่มตั้งแต่ก่อนวัยเรียนจนถึงม.3 ส่วนในชั้นมัธยมศึกษาตอนปลาย ถ้าเป็นคนมีความสามารถจ่ายค่าเล่าเรียนเองได้ก็ต้องจ่าย แต่ถ้าฐานะยากจนก็จะต้องใช้บริการกองทุนการศึกษา หรือรัฐบาลชุดใดจะมีนโยบายจัดการศึกษาให้ฟรีถึงม.ปลายก็ได้รัฐธรรมนูญไม่ได้ห้ามไว้ ซึ่งเท่ากับร่างรัฐธรรมนูญจะคุ้มครองสิทธิของประชาชนในการได้รับการศึกษา น้อยกว่าในทางปฏิบัติซึ่งใช้ “โครงการเรียนฟรี 15 ปี อย่างมีคุณภาพ” มาตั้งแต่สมัยอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เป็นนายกรัฐมนตรีแล้ว 

พริษฐ์ ชิวารักษ์ หรือ เพนกวิน นักเรียนชั้น ม.5 โรงเรียนเตรียมอุดมศึกษา อดีตเลขาธิการกลุ่มการศึกษาเพื่อความเป็นไท เคยแสดงความเห็นไว้ว่า แม้ว่าในอนาคต รัฐบาลต่อๆ ไปอาจจะให้สวัสดิการเรียนฟรีเพิ่มขึ้นถึง ม.ปลายและอาชีวะ แต่นั่นจะทำให้สิทธิทางการศึกษาในช่วงดังกล่าวลดคุณค่าจากสิทธิตามรัฐธรรมนูญ กลายเป็นแค่นโยบายสำหรับให้นักการเมืองหาเสียงในช่วงเลือกตั้งเท่านั้น หากคุณมีชัยหวังดีต่ออนาคตของชาติ อยากให้ประชาชนได้รับสวัสดิการตั้งแต่ก่อนวัยเรียนจริง คุณมีชัยก็ควรที่จะใช้วิธี “ขยาย” ระยะเวลาของสวัสดิการเรียนฟรี จาก 12 ปี เป็น 15 ปี 

ขณะที่ข้อมูลจากเว็บไซต์กระทรวงศึกษาธิการ ระบุว่า ค่าใช้จ่ายของผู้เรียนต่อคนต่อปี ในระดับชั้นอนุบาล คนละ 2,215 บาท ระดับชั้นมัธยมศึกษาตอนปลาย คนละ 5665 บาทต่อปี และระดับอาชีวศึกษาต่อคนคนละ 6845 – 14505 บาท 

แนวทางจัดการศึกษา เปลี่ยนจากความรู้คู่คุณธรรม เป็น ความรับผิดชอบต่อประเทศชาติ

รัฐธรรมนูญปี 2540 ในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ กำหนดให้รัฐจัดการศึกษาให้เกิดความรู้คู่คุณธรรม และให้ปรับปรุงการศึกษาให้สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคม และสนับสนุนการวิจัยและพัฒนาในสาขาต่างๆโดยเฉพาะวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ทั้งยังส่งเสริมภูมิปัญญาท้องถิ่นศิลปวัฒนธรรมของชาติอีกด้วย 

ส่วนรัฐธรรมนูญปี 2550 ในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ได้เพิ่มเรื่องการปลูกฝังให้มีจิตสำนึกของความเป็นไทย  มีระเบียบวินัยและคำนึงถึงประโยชน์ส่วนรวม เข้ามาในรัฐธรรมนูญด้วย 

แนวทางการจัดการศึกษาที่รัฐธรรมนูญทั้งปี 2540 และมี 2550 วางไว้เหมือนกันคือ การส่งเสริมและสนับสนุนให้เสริมสร้างความรู้และปลูกจิตสำนึกให้ยึดมั่นในการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข 

ร่างรัฐธรรมนูญปี 2559 มาตรา 54 วรรคสี่ กำหนดไว้ว่า

"การศึกษาทั้งปวงต้องมุ่งพัฒนาผู้เรียนให้เป็นคนดี มีวินัย ภูมิใจในชาติ สามารถเชี่ยวชาญได้ตามความถนัดของตน และมีความรับผิดชอบต่อครอบครัว ชุมชน สังคม และประเทศชาติ"

จะเห็นได้ว่า แนวทางการจัดการศึกษาตามร่างรัฐธรรนูญ ฉบับปี 2559 ไม่ได้ระบุเรื่องการปรับปรุงการศึกษา การวิจัยและพัฒนาสาขาวิชาต่างๆ ไม่ได้กำหนดเรื่องการการปลูกจิตสำนึกและเสริมความรู้เรื่องการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข แต่สิ่งที่เพิ่มขึ้นมาจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ คือ การมุ่งพัฒนาผู้เรียนในเป็นคนดี มีวินัย ภูมิใจในชาติ สามารถเชี่ยวชาญได้ตามความถนัดของผู้เรียน และมีความรับผิดชอบต่อครอบครัว ชุมชน สังคมและประเทศชาติ เป็นการวางกรอบการศึกษาแบบที่ไม่เคยมีมาก่อนในรัฐธรรมนูญปี 2540 หรือปี 2550 

มาตรฐานการศึกษา: เรียนตามมารตรฐานสากลเพื่อระบบการทำงาน

รัฐธรรมนูญ ปี 2540 หรือ 2550 ไม่ได้เขียนไว้ว่า ให้รัฐดำเนินการให้ประชาชนได้รับการศึกษาตามความต้องการของระบบต่างๆ และให้รัฐร่วมมือกับองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น และภาคเอกชนโดยมีรัฐกำกับส่งเสริมและสนับสนุนให้การจัดการศึกษามีคุณภาพและได้มาตรฐานสากล ซึ่งเป็นหลักการใหม่ที่ปรากฏอยู่ในมาตรา 54 ของร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับลงประชามติ

บทความจากมติชนสุดสัปดาห์ อธิบายว่า การที่ร่างรัฐธรรมนูญเขียนเช่นนี้ เพื่อจะเน้นผลักดัน และสนับสนุนนักเรียนนักศึกษาอาชีวศึกษาที่เรียนตามความถนัด และเน้นให้รัฐสนับสนุนการจัดการศึกษาทุกระดับร่วมกับหน่วยงานอื่นๆ 

เมื่อพิจารณาจากความเป็นจริงการจัดการศึกษาของแต่ละพื้นที่ก็แตกต่างกันไป เช่น หมู่บ้านคะเนจือคี อำเภออมก๋อย จังหวัดเชียงใหม่ ครูยนต์ครูคนเดียวของโรงเรียนศูนย์การเรียนรู้ชุมชนบ้านคะเนจือคี เล่าว่า ตนจำเป็นต้องสอนเฉพาะคณิตศาสตร์และภาษาไทยเท่านั้น และเวลาที่เหลือจะเน้นสอนการทำเกษตรกรรมและการใช้ชีวิตในอนาคตเพราะโรงเรียนกับชุมชนต้องอยู่คู่กันเราจึงจำเป็นต้องสอนวิถีชุมชนเข้าไปเพิ่มในหลักสูตรอีกด้วย แม้ว่ากระทรวงจะมีหลักสูตรมาให้สอนมากมายแต่มีปัญหาตรงที่ทั้งโรงเรียนมีครูอยู่คนเดียว 

สาเหตุที่โรงเรียนบางแห่งมีปริมาณครูไม่พอ นอกจากจะเพราะการขาดแคลนครูที่จะไปทำงานในพื้นที่ห่างไกลแล้วยังมีอุปสรรคเรื่องกฎระเบียบในการจัดสรรงบประมาณตามจำนวนนักเรียนด้วย จากตัวอย่างจะเห็นได้ว่าโรงเรียนของหมู่บ้านอาจจะจัดการศึกษาไม่ได้ "มาตรฐานสากล" ตามที่ร่างรัฐธรรมนูญต้องการ แต่ก็ยังสอดคล้องกับความต้องการของคนในท้องถิ่นนั้นๆ และช่วยทำให้เด็กมีโอกาสเข้าถึงการศึกษาด้วย เพราะหลักสูตรเช่นนี้จะทำให้ผู้ปกครองเห็นความสำคัญของการศึกษามากขึ้น

กองทุนผู้ยากไร้ : ความไม่เท่าเทียมในระบบการศึกษา

อีกประเด็นหนึ่งที่เพิ่มขึ้นมาจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ คือ การจัดตั้งกองทุนช่วยเหลือผู้ขาดแคลนทุนทรัพย์ มีวัตถุประสงค์เพื่อลดความเลื่อมล้ำทางการศึกษา เพื่อช่วยเหลือผู้ขาดแคลนทุนทรัพย์และเพื่อสร้างเสริมพัฒนาครู โดยกองทุนนี้จะตั้งขึ้นตามที่กฎหมายบัญญัติภายหลัง ซึ่งยังไม่แน่ชัดว่าการทำงานของกองทุนจะเป็นอย่างไร และปัจจุบันมีกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา หรือ กยศ. ที่ตั้งขึ้นตามพ.ร.บ.กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาอยู่แล้ว ซึ่งร่างรัฐธรรมนูญอาจถูกตีความว่ามี กยศ. อยู่แล้วจึงไม่ต้องตั้งกองทุนขึ้นใหม่ หรืออาจต้องแก้ไขกฎระเบียบของกยศ.เดิม หรืออาจต้องตั้งกองทุนขึ้นใหม่ต่างหากเลยก็ได้  

ประเด็นนี้พริษฐ์ ชิวารักษ์ ได้ให้ความเห็นในเรื่องกองทุนผู้ยากไร้ไว้ว่า การที่กองทุนจัดไว้สำหรับ “คนยากไร้” เป็นการเพิ่มภาระชีวิตของนักเรียนและผู้ปกครองที่จะต้องมาพิสูจน์ความจนของตัวเอง และยังเป็นการเพิ่มภาระให้กับคนทั่วไปที่แม้ไม่ยากไร้แต่ก็ไม่ได้ร่ำรวยมาก เมื่อพวกเขาเหล่านั้นต้องแบกรับภาระค่าเรียนของบุตรหลานมากขึ้น ก็อาจจะต้องกลายเป็นคนยากไร้ไปก็ได้