หน งส อ0311.2 3277 ลงว นท 21 ม นาคม 2538

“ศาลปกครอง เพ่อื ความเปน ธรรมในสงั คม”

คาํ นาํ

หนังสือรวมบทความอุทาหรณ์จากคดีปกครอง เรื่อง ปฏิบัติราชการอย่างไร “ให้ปลอดภัย” ฉบับน้ี เป็นการ รวบรวมบทความท่ีเสริมสร้างองค์ความรู้เกี่ยวกับกฎหมาย ปกครอง คดีปกครอง และแนวทางปฏิบัติราชการที่ดี จากคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดท่ีเป็นบรรทัดฐาน ในการใช้อํานาจทางปกครองที่ถูกต้องและเป็นธรรม ตลอดจนเป็นการเสริมสร้างความรู้ความเข้าใจแก่ประชาชน ในการใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง เพื่อปกป้องคุ้มครอง สิทธิเสรีภาพของตนตามท่ีกฎหมายรับรองได้อย่างถูกต้อง โดยบทความที่นํามารวบรวมไว้น้ีเป็นบทความท่ีได้เคยนําลง เผยแพรใ่ นหนงั สอื พมิ พไ์ ทยโพสต์ คอลัมน์รายงานพเิ ศษแล้ว

การรวมเล่มบทความดังกล่าว ผู้เขียนหวังเป็นอย่างยิ่ง วา่ สาระสาํ คญั ของบทความแต่ละเรื่อง จะมีส่วนในการส่งเสริม แนวทางการปฏิบัติราชการที่ดีของหน่วยงานทางปกครอง

(๒)

และเจ้าหน้าที่ของรัฐตามหลักธรรมาภิบาล ตลอดจนมีส่วน ในการพัฒนากระบวนการยุติธรรมทางปกครองของไทย ทงั้ นี้ ผู้เขียนไดน้ าํ เสนอโดยแยกประเภทเร่อื งออกเป็น ๗ หัวข้อ จํานวนท้ังส้ิน ๓๐ บทความ พร้อมทั้งได้จัดทํา “ประเด็น ชวนคิด” และ “ข้อสรุปชวนอ่าน” ของแต่ละบทความไว้ด้วย เพ่ือเปน็ การอาํ นวยความสะดวกสําหรับท่านผู้อ่านท่ีจะได้ทราบ ประเด็นสําคัญที่เป็นหัวใจของเร่ืองและข้อสรุปท่ีน่าสนใจ ในแต่ละบทความได้อย่างรวดเร็ว และยังเป็นการช้ีชวน ท่านผู้อ่านในการศึกษาเนื้อหาของบทความ ซึ่งมีสาระสําคัญ แตกต่างกันออกไป รวมเล่มบทความฉบับน้ีจึงนับว่าเป็น ประโยชน์และเหมาะสมสําหรับเจ้าหน้าท่ีของรัฐ รวมท้ัง นักกฎหมาย นิสติ /นกั ศกึ ษา และประชาชนท่ัวไปในการศึกษา ทาํ ความเข้าใจในเรื่องดังกล่าว

ท้ายน้ี ขอขอบคุณกลมุ่ เผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและ วารสาร สํานักวิจัยและวิชาการ ที่ได้ดําเนินการจัดทํารวมเล่ม บทความฉบับนเ้ี พ่ือความสะดวกของผูอ้ า่ น

(นางสมฤดี ธัญญสิริ) รองเลขาธกิ ารสาํ นกั งานศาลปกครอง

๑๔ พฤษภาคม ๒๕๖๒

สารบญั

ลาํ ดบั เร่อื ง หน้า ท่ี

คดพี พิ าทเกย่ี วกบั “คาํ สง่ั ทางปกครอง” 1 16 1. เรอื่ ง การพิจารณาทางปกครองของเจ้าหน้าที่ : ความสําคญั ของหลักการพิสจู นค์ วามจรงิ

2. เรอ่ื ง การตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย โดยศาลปกครอง ... กรณีนายทะเบียนมี “คําสัง่ ไม่อนญุ าตให้มแี ละใช้อาวุธปนื ”

3. เรอื่ ง แทก็ ซต่ี ดิ แก๊ส NGV ยื่นชําระภาษี – 28 ตอ้ งมี “ใบรบั รอง” อะไรบ้าง 35

4. เรื่อง “หนังสอื แจ้งเตือน” : ส่ังได้ แต่ไม่มผี ล 44 ใช้บงั คบั !

5. เรื่อง เจา้ ของอาคารเดิมไม่ขออนญุ าตดัดแปลง อาคาร ... เจา้ พนักงานทอ้ งถ่ิน “มีอาํ นาจ” บงั คบั กบั ผคู้ รอบครองอาคารคนใหม่

(๒)

ลําดบั เร่ือง หนา้ ท่ี 55 คดพี พิ าทเก่ียวกบั “การบรหิ าร 69 งานบคุ คลและวินัย” 76 89 6. เรื่อง การใชด้ ลุ พินจิ พิจารณาคณุ สมบัติ 97 ผู้สมคั รสอบเปน็ “ข้าราชการตาํ รวจ” 106

7. เรอ่ื ง คําส่งั ย้ายลกั ษณะใด ? ที่ไม่ได้ เงินวิทยฐานะ !

8. เร่ือง “การประเมนิ สมรรถภาพ” เพอ่ื ต่ออายุ การปฏบิ ตั ิหน้าที่ราชการของขา้ ราชการอัยการ

9. เรือ่ ง แบบฟอร์มสาํ เนาช่ือผลู้ งนามล่วงหนา้ ทาํ ไม่ได้ ! : เสยี่ งเสยี หายแกร่ าชการ

10. เรอื่ ง องคป์ ระกอบกรรมการไมค่ รบ ! : สง่ ผลใหค้ าํ ส่ังลงโทษไม่ชอบ !

11. เรื่อง ตั้งกรรมการสอบสวนทางวินยั โดยไมต่ ้งั กรรมการสบื สวนข้อเท็จจรงิ ได้ : ถ้ามีมลู เพียงพอ !!

(๓)

ลําดับ เร่อื ง หนา้ ที่ 11๕ คดพี พิ าทเกย่ี วกบั “การละเลย / ลา่ ช้า 13๑ ต่อหนา้ ทตี่ ามทก่ี ฎหมายกาํ หนด” 142 152 12. เรอื่ ง สิทธิของผเู้ สียหายในการฟอ้ งคดี ตอ่ ศาลปกครอง กรณหี น่วยงานทางปกครอง 159 หรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐ “ละเลยต่อหนา้ ที่” 172

13. เรอื่ ง “หนา้ ทท่ี ร่ี เิ รม่ิ ได้เอง” กับ “หน้าทที่ ตี่ อ้ ง รอ้ งขอ” : มีผลอย่างไรตอ่ ระยะเวลาการฟ้องคดี !?

14. เรื่อง ประชาชนเดือดร้อนเสียหาย : เจา้ หน้าท่ี มีอาํ นาจตามกฎหมาย แตไ่ มใ่ ช้อํานาจ !!

15. เร่ือง ประเด็นการต้งั ช่ือถนน “สทุ ธิสารวินิจฉยั ” หรือ “อนิ ทามระ”

คดพี พิ าทเก่ยี วกบั “การกระทําละเมดิ และความรบั ผดิ อย่างอน่ื ”

16. เรอื่ ง บคุ คลภายนอกเสยี หายจากการกระทํา ละเมิด : สทิ ธิของผ้เู สียหายกบั หน้าท่ี ของหน่วยงานของรฐั

17. เร่ือง ส่งั ใหช้ ดใช้ค่าสินไหมทดแทนเกนิ เวลา ที่กาํ หนด : หมดสทิ ธิเรียกรอ้ ง !

(๔)

ลาํ ดับ เรื่อง หน้า ท่ี 184 192 18. เรอื่ ง ฟอ้ งศาลไหน ? หากเสยี หาย 202 เพราะ ...จับผดิ ตัว ! 211 217 19. เรอ่ื ง “ประมาทเลนิ เล่ออยา่ งรา้ ยแรง” แตไ่ ม่เกดิ 22๖ ความเสยี หาย ไม่ตอ้ งชดใช้ฐานละเมดิ ! 23๓ 20. เร่อื ง เรียกค่าสนิ ไหมทดแทน ... จากการถกู 25๑ คมุ ขัง “เกินกาํ หนด”

21. เร่อื ง ซื้อทดี่ ินมาโดยสุจริต แต่กลบั ไม่มี กรรมสิทธ์คิ รอบครอง !

22. เรอ่ื ง เกอื บละเมดิ ! เพราะละเลยไม่เรียกค่าปรับ จากผู้ผดิ สญั ญา

23. เรือ่ ง “รบั ผดิ โดยปราศจากความผดิ ” : ทําโดยชอบ แตต่ ้องชดใช้ !

คดพี พิ าทเกี่ยวกบั “การจดั ซ้ือจดั จา้ ง ภาครัฐ”

24. เร่อื ง “ผลประโยชนข์ องราชการ ” หวั ใจ ในการจดั ซื้อจดั จา้ ง !!

25. เรอ่ื ง กอ่ สรา้ งไมค่ รบตาม “แบบแปลน” แนบท้าย สญั ญา : มสี ิทธถิ กู ปรับ – รับคา่ จ้างไม่เต็ม !

(๕)

ลาํ ดบั เร่ือง หนา้ ที่ 26๓

26. เรอื่ ง ศาลปกครอง เปิดแผนก “คดวี ินัย 27๔ การคลังและการงบประมาณ” ในศาลปกครอง 28๘ สูงสดุ และศาลปกครองชัน้ ตน้ ทกุ แหง่ !! 30๒ คดพี พิ าทเกยี่ วกบั “การใชส้ ทิ ธิ 31๓ ขอข้อมลู ขา่ วสารของราชการ”

27. เร่ือง “สทิ ธปิ ระชาชน” ในการขอขอ้ มลู ข่าวสารท่ี อยู่ในความครอบครองของ “องคก์ รอิสระ”

28. เรอื่ ง การขอตรวจดขู ้อมลู ข่าวสาร : เพื่อปกปอ้ ง สทิ ธิ / ตรวจสอบการทํางานของรัฐ

คดพี พิ าทเก่ียวกบั “วธิ กี ารชัว่ คราว ก่อนการพพิ ากษา”

29. เร่ือง วิธีการชั่วคราวกอ่ นการพพิ ากษา : มาตรการคุ้มครองสทิ ธผิ ู้ฟอ้ งคดขี น้ั แรก ที่ไมอ่ าจมองขา้ ม !

30. เรอื่ ง ขอทุเลาการบังคับตามคาํ สงั่ ใหข้ าดคณุ สมบัติ ประกวดราคา

คดพี พิ าทเกี่ยวกับ “คาํ สั่งทางปกครอง”

เรอื่ งท่ี ๑ การพจิ ารณาทางปกครองของเจา้ หน้าที่ : ความสาํ คญั ของหลกั การพสิ จู นค์ วามจรงิ

หวั ใจของเร่ือง “การแสวงหาขอ้ เท็จจรงิ และการตรวจสอบพยานหลักฐาน

กอ่ นออกคาํ สงั่ ทางปกครอง”

ประเดน็ ชวนคดิ ๑. การพิจารณาว่าผู้ใดพ้นจากตําแหน่งด้วยเหตุครบวาระ เพราะมีอายุครบ 60 ปีบริบูรณ์ ฝ่ายปกครองมีอํานาจตรวจสอบ ข้อเทจ็ จริงเพียงใด ? ๒. เจา้ พนักงานทดี่ ินออกโฉนดที่ดินทับซ้อนกับท่ีดินข้างเคียง เพราะมิได้ตรวจสอบตําแหน่งท่ีต้ังของท่ีดิน กรมท่ีดินจะต้องรับผิด ตอ่ ผู้ท่ีไดซ้ อื้ ทีด่ นิ มาโดยสจุ ริตหรือไม่ ? ๓. ฝ่ายปกครองอ้างมติท่ีประชุมฯ ครั้งเก่า ในการมีคําส่ัง ไม่ต่อใบอนุญาตประกอบกิจการ โดยไม่ลงไปตรวจสอบสถานท่ีจริง ได้หรอื ไม่ ?

๒ ปฏิบัติราชการอย่างไร “ใหป้ ลอดภยั ”

การพจิ ารณาทางปกครองของเจ้าหน้าที่ : ความสาํ คญั ของหลกั การพสิ จู นค์ วามจรงิ

รวดเร็ว เป็นธรรม โปร่งใส ตรวจสอบได้ คือ หลักการสําคัญ ของการปฏิรูประบบราชการไทยโดยคํานึงถึงประโยชน์ของประชาชน เป็นสําคัญ และพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งถือเป็น “กฎหมายกลาง” ท่ีกําหนดหลักเกณฑ์ และวิธีการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ในการพิจารณาทางปกครอง เพ่ือออกคําส่ังทางปกครอง ทั้งน้ี เพ่ือให้การปฏิบัติราชการมีมาตรฐาน และมีประสิทธิภาพ ในขณะเดียวกัน ประชาชนหรือบุคคลที่อยู่ใน บังคับของคําสั่งทางปกครองจะได้มีหลักประกันความเป็นธรรมและ สามารถปกป้องคุ้มครองสิทธิของตนได้ ทั้งในชั้นก่อนท่ีเจ้าหน้าที่จะ ใช้อํานาจในการออกคําส่ังทางปกครองซ่ึงเป็นขั้นตอนการเตรียมการ ในชั้นการออกคําส่ังทางปกครอง และในช้ันภายหลังจากการออกคําส่ัง ทางปกครอง คือ ข้ันตอนการทบทวนคําส่ังทางปกครองและการบังคับ ตามคาํ สัง่ ทางปกครอง

ในขั้นตอน การดาํ เนินกระบวนพจิ ารณาทางปกครอง ซ่ึงเป็น “การเตรียมการหรือการดําเนินการในช้ันเจ้าหน้าท่ีก่อนที่จะมีคําสั่ง ทางปกครอง หรือก่อนท่ีเจ้าหน้าท่ีจะมีการวินิจฉัยส่ังการในเรื่องหนึ่ง เร่ืองใดที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าท่ีของคู่กรณี” นับว่ามีความสําคัญ เป็นอยา่ งย่ิง ซงึ่ พระราชบญั ญัตวิ ธิ ีปฏิบตั ริ าชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กําหนดหลักเกณฑ์เพื่อประกันคุณภาพของคําส่ังทางปกครองไว้ หลายประการ อาทิ การพิสูจน์ความจริงด้วยการแสวงหาข้อเท็จจริง

สํานักวจิ ยั และวชิ าการ สาํ นักงานศาลปกครอง ๓

อย่างครบถ้วนและรอบด้าน หรือการให้สิทธิแก่คู่กรณีในการโต้แย้ง แสดงพยานหลักฐานหรอื เขา้ มามีส่วนรว่ ม เป็นต้น

บทความนี้จะเป็นการนําเสนอความสําคัญของการแสวงหา ข้อเท็จจริงอย่างครบถ้วนและรอบด้าน หรือ “หลักการพิสูจน์ ความจริงตามระบบไต่สวน” ก่อนที่ผู้มีอํานาจจะออกคําส่ัง ทางปกครองซ่ึงหลักการนี้ปรากฏอยู่ในมาตรา 28 และมาตรา 29 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 โดยกําหนดให้เจ้าหน้าท่ีมีอํานาจในการตรวจสอบข้อเท็จจริงได้ ตามความเหมาะสมในเรื่องน้ัน ๆ โดยไม่จําต้องผูกพันอยู่กับ

พยานหลักฐานของคู่กรณี รวมถึงการแสวงหาพยานหลักฐานท่ีเกี่ยวข้อง การรับฟังพยานหลักฐาน คําชี้แจงหรือความเห็นของคู่กรณีหรือ พยานบุคคลหรือพยานผู้เช่ียวชาญ ตลอดจนการขอข้อเท็จจริงหรือ ความเห็นจากคู่กรณี พยานบุคคล หรือพยานผู้เชี่ยวชาญ การให้ ผู้ครอบครองส่งเอกสารที่เก่ียวข้อง หรือแม้กระทั่งการออกไปตรวจ สถานท่ี เพื่อให้ไดข้ ้อเท็จจริงทจี่ ะใช้ในการพิจารณาทางปกครอง

หลักการดังกล่าวถูกกําหนดขึ้นเพื่อให้หน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐมีแนวทางในการปฏิบัติราชการหรือบรรทัดฐาน การปฏิบัติราชการที่ดี ท้ังยังจะทําให้ฝ่ายปกครองตระหนักถึงความสําคัญ ของการแสวงหาข้อเท็จจริงและการตรวจสอบพยานหลักฐานก่อนท่ีจะ ออกคําส่ังทางปกครอง ซึ่งหากฝ่ายปกครองได้ใช้อํานาจออกคําส่ัง ทางปกครองโดยมิได้ตรวจสอบและแสวงหาข้อเท็จจริงอย่างครบถ้วนและ รอบดา้ นตามทบ่ี ทบัญญตั ดิ งั กล่าวให้อํานาจหน้าที่ไว้ ย่อมจะก่อให้เกิดผล ตอ่ ความชอบด้วยกฎหมายของคาํ สัง่ ทางปกครอง

๔ ปฏิบัติราชการอยา่ งไร “ใหป้ ลอดภัย”

ผู้เขียนขอนําเสนอคําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ีได้วินิจฉัย เกยี่ วกับประเดน็ ดงั กลา่ วเปน็ กรณีศกึ ษา ดงั นี้

คดีแรก กรณผี วู้ ่าราชการจังหวัดออกคําสั่งให้แพทย์ประจํา ตําบลพ้นจากตําแหน่งด้วยเหตุเกษียณอายุ โดยไม่ได้ตรวจสอบ และแสวงหาข้อเท็จจริงเก่ียวกับวัน เดือน ปีเกิด ให้ครบถ้วน ซึ่งคดีนี้ มีประเด็นท่ีน่าสนใจเก่ียวกับการตรวจสอบข้อเท็จจริง กรณีท่ีเอกสาร หลักฐานของทางราชการระบุข้อมูลวัน เดือน ปีเกิด ไม่สอดคล้อง ตรงกัน

คดีน้ีผู้ฟ้องคดีขณะท่ีดํารงตําแหน่งแพทย์ประจําตําบล ได้รับ แจ้งจากเจ้าหน้าท่ีอําเภอว่าผู้ฟ้องคดีจะครบวาระการดํารงตําแหน่ง เน่ืองจากมีอายุครบ 60 ปี ในวันท่ี 31 มีนาคม 2552 ผู้ฟ้องคดี จึงไปตรวจสอบทะเบียนประวัติและพบว่า มีการแก้ไขปีเกิดของตน จึงได้โต้แย้งว่าตนเกิดปี พ.ศ. 2495 ไม่ใช่ พ.ศ. 2492 แต่เจ้าหน้าที่ ไมร่ ับฟงั กลับรายงานไปยงั ผู้ว่าราชการจังหวัดเพ่ือออกคําสั่งให้ผู้ฟ้องคดี พ้นจากตําแหน่ง ซึ่งต่อมา ผู้ว่าราชการจังหวัดได้มีคําส่ังให้ผู้ฟ้องคดี พ้นจากตําแหน่ง ตั้งแต่วันที่ 1 เมษายน 2552 และหลังจากที่ทราบ คําสั่งดังกล่าวแล้ว ผู้ฟ้องคดีก็ได้แจ้งให้นายอําเภอ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1) แก้ไข พ.ศ. เกิดให้ถูกต้อง แต่ได้รับการปฏิเสธเน่ืองจากผู้ว่าราชการ จังหวัดมีคาํ สั่งใหพ้ ้นจากตาํ แหนง่ ไปก่อนแล้ว

นายอําเภออ้างว่า ได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีนําเอกสารหลักฐาน มาขอแก้ไขให้ถูกต้องแล้วแต่ผู้ฟ้องคดีเพิกเฉย และต้องถือปฏิบัติ ตามหนังสือกรมการปกครอง ที่ มท 0311.2/3277 ลงวันท่ี 21 มีนาคม 2538 ที่ระบุว่า กรณีวัน เดือน ปีเกิด ที่ปรากฏในเอกสาร หลักฐานต่าง ๆ ไม่ตรงกัน และไม่สามารถวินิจฉัยได้ว่าเอกสาร หลักฐานใดแสดงวัน เดือน ปีเกิดที่แท้จริง การนับอายุของบุคคล เพ่ือทราบว่าจะพ้นจากตําแหน่งเมื่อใดน้ัน จึงต้องพิจารณาจาก

สาํ นักวิจยั และวชิ าการ สาํ นกั งานศาลปกครอง ๕

ทะเบียนประวัติกํานัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจําตําบล (สน.11) เปน็ สาํ คญั

ผู้ฟ้องคดีจึงนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองเพ่ือขอให้ศาล มีคําพิพากษาหรือคําสั่งเพิกถอนคําสั่งของผู้ว่าราชการจังหวัด และ ให้แต่งต้ังผู้ฟ้องคดีกลับเข้าดํารงตําแหน่งเช่นเดิม หากไม่อาจแต่งต้ังได้ ให้ชดใชค้ า่ เสียหายใหแ้ กผ่ ้ฟู อ้ งคดี

ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับข้อมูลวัน เดือน ปีเกิดของผู้ฟ้องคดี ซง่ึ ปรากฏอยใู่ นเอกสารหลักฐานตา่ ง ๆ มีดังน้ี

(1) สําเนาทะเบียนบ้าน สําเนาบัตรประจําตัวประชาชน

สําเนาทะเบียนนักเรียน ระบุว่า เกิดปี พ.ศ. 2495 โดยไม่ระบุวันที่ และเดอื นเกดิ

(2) ใบสุทธิการจบช้ันประถมศึกษาปีท่ี 4 ระบุว่า เกิดวันท่ี 16 ตุลาคม 2495

(3) ทะเบียนประวัติกํานัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจําตําบล (สน.11) ซึง่ มีร่องรอยการแกไ้ ข ระบวุ ่า เกดิ วนั ท่ี 1 เมษายน 2492

ปัญหา คือ เจ้าหน้าท่ีจะต้องตรวจสอบและรับฟังข้อเท็จจริง โดยพจิ ารณาจากเอกสารหลกั ฐานใด ?

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า การพิจารณาว่าผู้ใดผู้หนึ่ง พ้นจากตําแหน่งด้วยเหตุครบวาระการดํารงตําแหน่งเม่ือมีอายุครบ 60 ปีบริบูรณ์ เมื่อใด จะต้องพิจารณาจากวัน เดือน ปี เกิด ที่ถูกต้อง แทจ้ รงิ ของผู้นั้นเป็นข้อสาระสําคัญ ซึ่งนายอําเภอและผู้ว่าราชการจังหวัด มีอํานาจตรวจสอบข้อเท็จจริงได้ตามความเหมาะสม โดยไม่ต้องผูกพัน อยู่กับคําขอหรือพยานหลักฐาน (มาตรา 28 แห่งพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539) จากผ้ฟู อ้ งคดี

๖ ปฏบิ ัตริ าชการอย่างไร “ใหป้ ลอดภยั ”

เม่ือผู้ฟ้องคดีได้โต้แย้งว่า เกิดปี พ.ศ. 2495 ก่อนที่นายอําเภอ จะรายงานให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีคําส่ังให้พ้นจากตําแหน่งน้ัน ถือเป็นการโต้แย้งว่า ผู้ฟ้องคดีมีอายุยังไม่ครบ 60 ปีบริบูรณ์ ในปี พ.ศ. 2552 แต่ครบวาระการดํารงตําแหน่งเมื่อมีอายุครบ 60 ปี ในปี พ.ศ. 2555 นายอําเภอจึงมีหน้าที่ตรวจสอบและพิจารณา ข้อโต้แย้งของผู้ฟ้องคดี และรายงานผลการตรวจสอบให้ผู้ว่าราชการ จังหวัดเพื่อพิจารณาสั่งการต่อไป การที่นายอําเภอและผู้ว่าราชการ จังหวัดเพียงแต่พิจารณาเอกสารทะเบียนประวัติตามแบบ สน.11 โดยไม่ตรวจสอบเอกสารทางทะเบียนอื่น ๆ ประกอบการพิจารณา จึงถือว่ามิได้พิจารณาตามคําโต้แย้งของผู้ฟ้องคดีก่อนมีคําสั่งให้ พ้นจากตําแหน่ง จึงเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา 28 แหง่ พระราชบญั ญัติวิธีปฏิบตั ริ าชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

แม้ว่าข้อมูลเก่ียวกับวัน เดือน ปีเกิดตามเอกสารต่าง ๆ จะไม่ตรงกันทง้ั หมด แต่ก็มเี พยี งทะเบียนประวัติตามแบบ สน.11 เทา่ นั้น ที่ระบุว่าผู้ฟ้องคดีเกิดปี พ.ศ. 2492 และเม่ือการบันทึกข้อมูลในทะเบียน ประวัติตามแบบ สน.11 ต้องอาศัยฐานข้อมูลจากหลักฐานสําเนาทะเบียน บ้าน สําเนาบัตรประชาชน และหลักฐานการศึกษาเป็นสาระสําคัญ อีกท้ังไม่ปรากฏหลักฐานอื่นใดว่าผู้ฟ้องคดีขอแก้ไขปีเกิดในภายหลัง จึงเช่ือได้ว่า การบันทึกข้อมูลในทะเบียนประวัติอาจมีข้อผิดพลาดหรือ มีการแก้ไขข้อมูลภายหลัง ประกอบกับทะเบียนประวัติมีร่องรอย การแก้ไขซ่ึงเป็นข้อพิรุธน่าสงสัย จึงไม่อาจรับฟังข้อมูลตามเอกสาร ดังกล่าวได้ (โดยลําพัง) เม่ือหลักฐานตามสําเนาทะเบียนบ้าน บัตรประจําตัวประชาชน และหลักฐานการศึกษาเป็นเอกสารราชการ ท่ีออกให้เพ่ือใช้เป็นพยานหลักฐานไม่ปรากฏข้อพิรุธสงสัยในความไม่ชอบ ด้วยกฎหมาย จึงรับฟังข้อเท็จจริงได้ว่า ผู้ฟ้องคดีเกิดในปี พ.ศ. 2495 ดังน้ัน การมีคําสั่งให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตําแหน่งในขณะที่มีอายุ

สาํ นักวจิ ยั และวชิ าการ สํานักงานศาลปกครอง ๗

ยังไม่ครบ 60 ปี ซึ่งยังไม่ครบวาระการดํารงตําแหน่ง จึงเป็นคําสั่ง ท่ไี ม่ชอบดว้ ยกฎหมาย อันเป็นการกระทําละเมดิ ตอ่ ผู้ฟ้องคดี จงั หวดั (ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี 2) จึงต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหาย (คําพิพากษา ศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ. 1434/2558)

คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในคดีน้ีได้วางบรรทัดฐาน ในการปฏิบตั ริ าชการทด่ี ีให้แก่เจา้ หนา้ ทีข่ องรฐั อย่างน้อย 3 ประการ คือ

(1) การท่ีเจ้าหน้าท่ีจะดําเนินการพิจารณาเพ่ือออกคําสั่ง ทางปกครอง โดยอาศัยฐานข้อมูลเก่ียวกับวัน เดือน ปีเกิด ของบุคคล ดังเช่นการนับอายุของบุคคลเพ่ือพิจารณาการพ้นจากตําแหน่ง

ในคดีนี้ เอกสารหลักฐานสําคัญท่ีจะต้องนํามารับฟังเพื่อหาข้อมูล ประกอบการพิจารณาสั่งการ ก็คือ ทะเบียนบ้าน และบัตรประจําตัว ประชาชน เน่ืองจากเป็นเอกสารท่ีทางราชการจัดทําขึ้นโดยระบุ รายละเอียดเกี่ยวกับรายการของบุคคล เช่น ช่ือและนามสกุล เลขประจําตัวประชาชน และวัน เดือน ปเี กิด เป็นต้น

(2) ก่อนท่ีเจ้าหน้าที่จะใช้อํานาจออกคําส่ังทางปกครอง ในเร่ืองใดเร่ืองหนึ่งนั้น พึงตรวจสอบเอกสารหลักฐานต่าง ๆ ที่เก่ียวข้อง ทุกฉบับโดยไม่จํากัดหรือยึดติดอยู่เพียงแค่เอกสารหลักฐานของคู่กรณี เท่าน้ัน โดยจะต้องพิจารณาถึงความน่าเช่ือถือ ตลอดจนข้อพิรุธสงสัย ของเอกสารต่าง ๆ ท้งั น้ี เพ่ือจะไดม้ ีข้อมลู ประกอบการวินิจฉัยส่ังการ ท่ถี กู ตอ้ งครบถว้ น

(3) หากมีการโต้แย้งจากคู่กรณี เจ้าหน้าท่ีของรัฐจะต้อง ตรวจสอบขอ้ โต้แย้งและแสวงหาข้อเท็จจรงิ เพอ่ื ให้ได้ข้อเท็จจริงเป็นท่ียุติ สําหรับนํามาหักล้างหรือพิจารณาข้อโต้แย้งดังกล่าวเพ่ือสนับสนุน การใชด้ ุลพินิจของเจ้าหนา้ ที่

๘ ปฏบิ ัตริ าชการอย่างไร “ใหป้ ลอดภยั ”

คดีที่สอง กรณีการออกโฉนดที่ดิน โดยเจ้าพนักงานท่ีดิน ไมไ่ ดต้ รวจสอบตําแหน่งหรือแนวเขตท่ีดินก่อนออกโฉนดที่ดิน ทําให้ ทบั ซอ้ นกับท่ดี ินของผอู้ ่ืน

คดีน้ีมีข้อเท็จจริงว่า ผู้ฟ้องคดีซ้ือที่ดินมีโฉนดแปลงหน่ึง เน้ือท่ี 8 ไร่ 69 ตารางวา จากนางสาวฟ้า (นามสมมติ) ในฐานะ ผู้จัดการมรดกของนางสาวดาว (นามสมมติ) ต่อมา ในปี พ.ศ. 2549 บริษัท เอ จํากัด เจ้าของที่ดินข้างเคียงได้ย่ืนคําขอรวมโฉนดท่ีดิน จํานวนสามแปลงให้เปน็ แปลงเดยี ว เจา้ หนา้ ท่ขี องกรมท่ีดนิ (ผู้ถูกฟอ้ งคดี ท่ี 1) ได้ทําการรังวัดรวมโฉนดท่ีดินดังกล่าว แต่เมื่อลงระวางแล้ว ปรากฏว่าโฉนดทด่ี ินแปลงหนงึ่ ของบรษิ ัท เอ จาํ กดั ทับซ้อนกับโฉนดที่ดิน ของผูฟ้ อ้ งคดีบางส่วน ผู้ฟ้องคดีจึงคัดค้านการรังวัด รองอธิบดี ซ่ึงอธิบดี กรมท่ีดิน (ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี 2) มอบหมายได้พิจารณาสํานวนการสอบสวน ของคณะกรรมการสอบสวนแล้ว ได้มีคําสั่งให้แก้ไขรูปแผนท่ีในโฉนด ทด่ี นิ ของผู้ฟอ้ งคดี โดยแกไ้ ขเนอื้ ทเี่ ป็น 5 ไร่ 2 งาน 60 ตารางวา

ผู้ฟ้องคดีจึงนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อขอให้ศาล มีคําพิพากษาหรือคําสั่งให้เพิกถอนคําส่ังของอธิบดีกรมที่ดิน หากไม่เพิกถอนคาํ สง่ั ดงั กลา่ วให้ชดใช้คา่ ทีด่ นิ ใหแ้ กผ่ ู้ฟอ้ งคดี

ปัญหา คือ การที่ผู้ฟ้องคดีซ้ือที่ดินจากนางสาวฟ้าซ่ึงเป็น ผู้ขาย จํานวน 8 ไร่ 69 ตารางวา แต่ต่อมาได้มีการแก้ไขรูปแผนที่ และเนื้อท่ีในโฉนดท่ีดินเป็น 5 ไร่ 2 งาน 60 ตารางวา เนื่องจาก เจ้าของท่ีดินข้างเคียงโต้แย้งว่า การออกโฉนดท่ีดินให้ผู้ฟ้องคดีทับซ้อน ท่ีดินข้างเคียงบางส่วน กรณีถือได้ว่า การออกโฉนดที่ดินเป็นการกระทํา โดยประมาทเลินเล่อหรือไม่ ? และกรมท่ีดินจะต้องรับผิดต่อผู้ท่ีได้ซ้ือ ทดี่ ินมาโดยสจุ ริตหรอื ไม่ ?

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า โฉนดที่ดินเป็นเอกสารมหาชน ที่รับรองว่าบุคคลผู้มีชื่อในโฉนดที่ดินมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามจํานวน

สํานกั วจิ ยั และวชิ าการ สาํ นักงานศาลปกครอง ๙

เนื้อที่ที่ระบุไว้ ซ่ึงบุคคลผู้มีชื่อในโฉนดที่ดินนั้นมีอํานาจนําท่ีดินดังกล่าว ไปดําเนินการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเพ่ือแสวงหาประโยชน์ กับบุคคลภายนอก โดยบุคคลภายนอกน้ันย่อมมีเหตุอันควรเชื่อได้ว่า เป็นโฉนดที่ดินท่ีออกโดยชอบด้วยกฎหมายและสําแดงข้อมูลที่ถูกต้อง ทุกรายการประกอบกับการออกโฉนดที่ดินเป็นการใช้อํานาจตามประมวล กฎหมายท่ีดินของพนักงานเจ้าหน้าท่ีของกรมที่ดินและมีผลกระทบ ต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคําสั่งทางปกครอง พนักงานเจ้าหน้าที่ซ่ึงมีหน้าท่ีเก่ียวข้องกับการออกโฉนดท่ีดิน และ เปน็ ผ้มู ีวิชาชพี มีความชํานาญ และความเชี่ยวชาญเป็นพิเศษมากกว่า

บุคคลท่ัวไป จึงต้องดําเนินการออกโฉนดท่ีดินด้วยความระมัดระวัง และละเอียดรอบคอบ เพ่ือให้การออกโฉนดที่ดินท่ีอยู่ในความรับผิดชอบ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย และมีอํานาจในการไต่สวนแสวงหา ข้อเท็จจริงท่ีเกี่ยวข้องกับการออกโฉนดท่ีดินนั้นได้ตามท่ีเห็นสมควร ตามมาตรา 28 และมาตรา 29 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง พ.ศ. 2539 โดยต้องตรวจสอบตําแหน่งและแนวเขตที่ดิน ที่ขอออกโฉนดท่ีดินว่าจดท่ีดินของบุคคลใดบ้าง และแจ้งให้เจ้าของท่ีดิน ข้างเคียงมาระวังแนวเขตที่ดิน รวมทั้งต้องตรวจสอบระวางแผนท่ีว่า ที่ดนิ ดงั กลา่ วทับซ้อนกับที่ดินของบคุ คลใดหรอื ไม่

การท่ีพนักงานเจ้าหน้าที่ของกรมท่ีดินออกโฉนดท่ีดินให้แก่ นางสาวฟ้าโดยมิได้ตรวจสอบตําแหน่งท่ีต้ังของท่ีดินตาม น.ส. 3 ก. ที่นํามาเป็นหลักฐานในการขอออกโฉนดท่ีดิน ซ่ึงหากตรวจสอบก็จะ พบว่ามีบางส่วนทับซ้อนกับท่ีดินแปลงอื่น แต่หาได้ใช้ความระมัดระวัง ให้เพียงพอไม่ ถือได้ว่า กระทําการโดยประมาทเลินเล่อในการออก โฉนดที่ดิน เมื่อผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ซ้ือท่ีดินจากนางสาวฟ้าโดยสุจริต และได้รับความเสียหาย การปฏิบัติหน้าที่ในการออกโฉนดที่ดิน ของพนักงานเจ้าหน้าท่ีของกรมท่ีดินจึงมีผลเป็นการกระทําละเมิด

๑๐ ปฏบิ ัตริ าชการอยา่ งไร “ให้ปลอดภยั ”

ต่อผู้ฟ้องคดี ดังน้ัน กรมที่ดินซ่ึงเป็นหน่วยงานของรัฐจึงต้องรับผิด ต่อผู้ฟ้องคดีในผลแห่งละเมิดท่ีเจ้าหน้าท่ีของตนได้กระทําในการปฏิบัติ หน้าท่ีตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของ เจา้ หนา้ ที่ พ.ศ. 2539 (คาํ พิพากษาศาลปกครองสูงสดุ ท่ี อ. 175/2559)

คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในคดีนี้ได้วางบรรทัดฐาน ในการปฏิบตั ิราชการทีด่ ีให้แก่เจา้ หนา้ ที่ของรัฐ คือ

(1) การไม่แสวงหาข้อเท็จจริงอย่างครบถ้วนและรอบด้าน ทง้ั ท่ฝี า่ ยปกครองมอี ํานาจหน้าทต่ี ามมาตรา 28 และมาตรา 29 แห่ง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 อาจจะ ส่งผลให้การออกคําส่ังทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย และผู้ได้รับ ความเสียหายจากคําสั่งทางปกครองดังกล่าวมีสิทธิได้รับค่าสินไหม ทดแทนในความเสียหายน้ัน

(2) ความสําคัญของโฉนดท่ีดินอันถือเป็นเอกสารมหาชน ที่รับรองว่าบุคคลผู้มีช่ือในโฉนดที่ดินมีกรรมสิทธ์ิในที่ดินและ มีจํานวนเนื้อที่ดินตามที่ระบุไว้ในโฉนดที่ดิน ซึ่งผู้มีช่ือในโฉนดที่ดิน มอี ํานาจทจี่ ะนําทีด่ ินดงั กล่าวไปดําเนินการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม อย่างใด ๆ หรือแสวงหาประโยชน์กับบุคคลภายนอก และในกรณี ของบุคคลภายนอกนั้นย่อมมีเหตุอันควรเช่ือได้ว่าโฉนดท่ีดินดังกล่าว ออกโดยชอบด้วยกฎหมายและสําแดงข้อมูลที่ถูกต้องทุกรายการ ดังนั้น การออกโฉนดท่ีดินจึงต้องดําเนินการตรวจสอบและแสวงหาข้อเท็จจริง เกี่ยวกับตําแหน่งและแนวเขตที่ดินด้วยความระมัดระวัง และละเอียด รอบคอบ ทงั้ นี้ เพือ่ ใหก้ ารออกโฉนดทด่ี นิ น้นั ถูกต้องตามกฎหมาย

คดีที่สาม กรณีนายกองค์การบริหารส่วนตําบลในฐานะ เจ้าพนักงานท้องถ่ินอ้างมติท่ีประชุมของตัวแทนท่ีได้รับผลกระทบ จากการให้ผู้ฟ้องคดียุติการประกอบกิจการ มาเป็นเหตุในการมี

สํานกั วิจยั และวิชาการ สาํ นักงานศาลปกครอง ๑๑

คําส่ังไม่ต่อใบอนุญาตประกอบกิจการ โดยมิได้ติดตามหรือออกไป ตรวจสอบสถานท่ีเกดิ เหตุ

ข้อเท็จจริงในคดี คือ ผู้ฟ้องคดีได้รับอนุญาตให้ก่อสร้าง อาคารเพ่ือเป็นฟาร์มเลี้ยงสุกรซ่ึงมีขนาดกลางและมีลักษณะเป็น โรงเรือนปิด มีระบบบําบัดนํ้าเสียที่ผ่านระบบก๊าซชีวภาพ ต่อมา ขณะที่ผู้ฟ้องคดีเล้ียงสุกรรุ่นแรก ได้มีราษฎรในพื้นท่ีร้องเรียนปัญหาว่า มีกลน่ิ เหมน็ รบกวนจากฟาร์มเลี้ยงสกุ รผฟู้ ้องคดีจึงได้แก้ไขปัญหาต่าง ๆ และยื่นขอใบอนุญาตประกอบกิจการท่ีเป็นอันตรายต่อสุขภาพ ตามคําแนะนําของนายกองค์การบริหารส่วนตําบล (ผู้ถูกฟ้องคดี)

ซ่งึ นายกองค์การบริหารส่วนตาํ บลก็ได้ออกใบอนุญาตประกอบกิจการ ดงั กล่าวให้แกผ่ ู้ฟอ้ งคดี

แต่ในระหว่างประกอบกิจการได้มีราษฎรร้องเรียนอีก จนกระท่ัง มีการจัดการประชุมผู้เกี่ยวข้องเพื่อแก้ไขปัญหาร่วมกัน ผู้ฟ้องคดีได้เสนอ ว่าจะสร้างกําแพงด้านหลังพัดลมดูดกล่ินเพ่ือให้กลิ่นเหม็นลอยสูงข้ึน และศึกษาแนวทางปฏิบัติจากผู้ประกอบการรายอ่ืนท่ีมีระบบบริหาร จัดการท่ีดี ซ่ึงท่ีประชุมก็ยอมรับมาตรการที่ผู้ฟ้องคดีเสนอ แต่หลังจาก นั้นก็มีการร้องเรียนปัญหาเดิมอีก นายกองค์การบริหารส่วนตําบลจึงให้ ผู้เก่ียวข้องหลายฝ่ายประชุมร่วมกันเพ่ือแก้ไขปัญหาอีกคร้ัง และ ทป่ี ระชุมมีมติใหผ้ ฟู้ อ้ งคดเี ลิกกจิ การ

ต่อมา เมื่อผู้ฟ้องคดีได้ย่ืนคําขอต่ออายุใบอนุญาตประกอบ กิจการ นายกองค์การบริหารส่วนตําบลจึงมีคําส่ังปฏิเสธไม่ต่ออายุ ใบอนุญาตประกอบกิจการ โดยอ้างว่าผู้ฟ้องคดีไม่อาจแก้ไขปัญหาได้ และทปี่ ระชุมฯ ได้มีมติใหผ้ ้ฟู อ้ งคดเี ลกิ กจิ การ

ผู้ฟ้องคดีจึงโต้แย้งคําสั่งดังกล่าว แต่นายกองค์การบริหาร ส่วนตําบลก็ไม่ต่ออายุใบอนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีจึงนําคดีมาฟ้อง ต่อศาลปกครองเพ่ือขอให้ศาลมีคําพิพากษาหรือคําสั่งเพิกถอนคําสั่ง

๑๒ ปฏิบัตริ าชการอย่างไร “ให้ปลอดภัย”

ของนายกองค์การบริหารส่วนตําบล และให้ดําเนินการต่ออายุ ใบอนญุ าตประกอบกจิ การให้แกผ่ ูฟ้ อ้ งคดี

คดีน้ีศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยในประเด็นปัญหาเก่ียวกับ การตรวจสอบและแสวงหาข้อเท็จจริงก่อนที่เจ้าหน้าที่จะออกคําส่ัง ทางปกครอง กล่าวคือ การทนี่ ายกองคก์ ารบรหิ ารสว่ นตําบลปฏิเสธ ไม่ต่ออายุใบอนุญาตประกอบกิจการโดยอ้างมติที่ประชุมของตัวแทน ผู้ได้รับผลกระทบ ทั้งที่ยังมิได้ติดตามหรือออกไปตรวจสอบสถานท่ี เกดิ เหตุ ถอื เปน็ การกระทําที่ชอบดว้ ยกฎหมายหรือไม่ ?

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยในประเด็นนี้ว่า การท่ีนายกองค์การ บริหารส่วนตําบลไม่ต่อใบอนุญาตประกอบกิจการที่เป็นอันตราย ต่อสุขภาพตามคําขอของผู้ฟ้องคดีโดยมิได้ติดตามหรือออกไป ตรวจสอบสถานที่ว่า ผู้ฟ้องคดีได้ดําเนินการปรับปรุงแก้ไขเรื่องปัญหา กล่ินรบกวนแลว้ หรือไม่ และกลิน่ รบกวนยงั คงมีอยู่ถึงขนาดทีจ่ ะกอ่ ใหเ้ กิด อันตรายอย่างร้ายแรงต่อสุขภาพของประชาชนหรือมีผลกระทบ ต่อสถานะความเป็นอยู่ที่เหมาะสมของผู้อยู่อาศัยข้างเคียงหรือไม่ แต่กลับอ้างเพียงมติในการประชุมที่ให้ผู้ฟ้องคดียุติการประกอบกิจการ มาเป็นเหตุไม่ต่อใบอนุญาต ท้ังท่ีการประชุมครั้งดังกล่าวข้อเท็จจริง ยงั ฟงั ไม่ยตุ ิว่ายังมีกลน่ิ รบกวนจากฟาร์มถึงขนาดที่จะก่อให้เกิดอันตราย อย่างร้ายแรงต่อสุขภาพของประชาชนหรือไม่คงมีเพียงผู้แทนของ ผ้ทู ไี่ ด้รบั ความเดือดรอ้ นกล่าวอ้างเพียงฝ่ายเดียว โดยไม่มีข้อเท็จจริงอ่ืน มาสนับสนุนอีก จึงเป็นการรับฟังพยานหลักฐานหรือข้อเท็จจริง ที่ไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ของมาตรา 28 และมาตรา 29 แห่ง พระราชบัญญตั วิ ิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

จึงพิพากษาให้เพิกถอนคําส่ังที่ไม่ต่ออายุใบอนุญาต ประกอบกิจการและให้นายกองค์การบริหารส่วนตําบลพิจารณา คําขอต่ออายุใบอนุญาตประกอบกิจการของผู้ฟ้องคดีให้ถูกต้อง

สํานักวิจัยและวชิ าการ สาํ นกั งานศาลปกครอง ๑๓

ตามข้ันตอนท่ีกฎหมายกําหนด (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ท่ี อ. 716/2557)

คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในคดีน้ีได้วางบรรทัดฐาน ในการปฏิบัติราชการที่ดีให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐว่า การใช้อํานาจ ของเจ้าพนักงานท้องถ่ินตามพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 เพ่ือจัดให้มีคําสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ประกอบ กิจการ หรือคําส่ังอนุญาตให้ต่อหรือไม่อนุญาตให้ต่อใบอนุญาตประกอบ กิจการ ซ่ึงเป็นคําส่ังทางปกครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น นอกจากเจ้าพนักงาน

ท้องถ่ินจะต้องตรวจสอบว่าเอกสารหลักฐานที่ผู้ยื่นคําขอได้ยื่น ประกอบการพิจารณาอนุญาตถูกต้องและครบถ้วนตามที่กฎหมาย กําหนดไว้หรือไม่ และผู้ประกอบกิจการได้ดําเนินการอย่างใด ๆ ตามที่ เจ้าพนักงานท้องถ่ินได้ส่ังการไว้แล้วหรือไม่ เช่น การสั่งให้ทําฝาปิดบ่อ ส่ิงปฏิกูล การให้ล้างโรงเรือนเลี้ยงสุกรอย่างสมํ่าเสมอ และการแก้ไข ปรับปรุงสถานประกอบการ เพอื่ ไม่ให้เกดิ ผลกระทบตอ่ ความเป็นอยู่ท่ี เหมาะสมหรือสร้างความเดือดร้อนรําคาญให้แก่ผู้อาศัยอยู่บริเวณ โดยรอบแล้ว เจ้าพนักงานท้องถ่ินยังมีอํานาจหน้าที่ในการตรวจสอบ ข้อเท็จจริงตามความเหมาะสมว่า ผู้ประกอบกิจการได้ปฏิบัติหรือแก้ไข ปัญหานั้นแล้วหรือไม่ เพียงใด ซึ่งการที่เจ้าพนักงานท้องถ่ินจะรับทราบ ข้อเท็จจรงิ อย่างเพยี งพอนั้น จะต้องพิจารณาและรับฟังพยานหลักฐาน ท่ีเก่ียวข้อง ไม่ผูกพันอยู่กับข้อเท็จจริงท่ีได้จากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง รวมถึง ต้องติดตามหรือออกไปตรวจสอบสถานท่ีจริง เพ่ือให้การแสวงหา ข้อเท็จจริงเป็นไปอย่างรอบด้านและครบถ้วน อันจะส่งผลทําให้ การใช้อํานาจออกคําสั่งอย่างหน่ึงอย่างใดแก่ผู้ประกอบกิจการเป็นไป โดยชอบด้วยกฎหมาย

๑๔ ปฏิบัตริ าชการอยา่ งไร “ให้ปลอดภัย”

จากข้อเท็จจริงและคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด ทั้งสามคดีข้างต้น ถือว่าเป็นบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการท่ีสําคัญ สําหรับหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐในการพิจารณา ทางปกครองว่า มาตรา 28 และมาตรา 29 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ใหอ้ ํานาจเจา้ หนา้ ทใ่ี นการตรวจสอบ และแสวงหาข้อเท็จจริงได้ตามความเหมาะสมในแต่ละเร่ือง โดยไม่จําต้อง ผูกพันอยู่กับพยานหลักฐานของคู่กรณี และต้องพิจารณาพยานหลักฐาน ที่เห็นว่าจําเป็นแก่การพิสูจน์ข้อเท็จจริงนั้นโดยมีความมุ่งหมายว่า เม่ือมีเหตุการณ์หรือข้อเท็จจริงเรื่องหน่ึงเร่ืองใดเกิดข้ึน และข้อเท็จจริง ที่เกิดขึ้นหรือมีอยู่น้ันอาจก่อให้เกิดผลในทางกฎหมายหรือเป็นเงื่อนไข ในการใช้อํานาจให้เจ้าหน้าที่จะต้องออกคําสั่งทางปกครองหรือไม่ อย่างไร เจ้าหน้าท่ีในฐานะท่ีเป็นผู้บังคับใช้กฎหมายหรือผู้ปฏิบัติการ ให้เป็นไปตามกฎหมายพึงจะต้องตระหนักเสมอว่า พ้ืนฐานในการจัดทํา คําส่ังทางปกครองที่ชอบดว้ ยวัตถุประสงค์หรือเจตนารมณ์ของกฎหมาย ย่อมมาจากการรับรู้ข้อเท็จจริงที่ถูกต้องครบถ้วน ดังน้ัน เจ้าหน้าท่ี จะต้องแสวงหาและตรวจสอบข้อเท็จจริงในเร่ืองที่จะใช้อํานาจให้ได้ ความเป็นที่ยุติเสียก่อน หากเห็นว่า พยานหลักฐานท่ีมีอยู่หรือข้อเท็จจริง ท่ีแสวงหาได้ยังไม่เพียงพอ เจ้าหน้าท่ีก็ย่อมมีอํานาจที่จะแสวงหา ข้อเท็จจริงเพิ่มเติมได้ตามที่เห็นสมควร ตลอดจนรวบรวมและช่ังน้ําหนัก พยานหลักฐานต่าง ๆ เพอื่ ให้ไดข้ อ้ เทจ็ จรงิ ท่ีถกู ต้องครบถ้วนในการวินิจฉัย ส่ังการอย่างหนึ่งอย่างใดให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายหรือ ชอบด้วยกฎหมาย และสามารถอํานวยความยุติธรรมให้คู่กรณี ไดอ้ ยา่ งแท้จริง

สาํ นกั วิจัยและวิชาการ สํานกั งานศาลปกครอง ๑๕

ข้อสรปุ ชวนอา่ น

๑. ในการปฏิบัติหน้าที่ตามอํานาจหน้าที่ เช่น การพิจารณาว่า ผู้ใดพ้นจากตําแหน่งด้วยเหตุครบวาระเพราะมีอายุครบ ๖๐ ปี บริบูรณ์หรือไม่ มาตรา ๒๘ และมาตรา ๒๙ แห่งพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ให้อํานาจเจ้าหน้าท่ี ในการตรวจสอบและแสวงหาข้อเท็จจริงได้เองตามความเหมาะสม โดยไม่จําต้องผูกพันอยู่กับพยานหลักฐานของคู่กรณีเท่าน้ัน รวมทั้งต้องพิจารณาพยานหลักฐานท่ีเห็นว่าจําเป็นแก่การพิสูจน์ ข้อเท็จจริงในเรื่องนั้น ๆ เพื่อให้ได้ข้อเท็จจริงที่สมบูรณ์ครบถ้วน ประกอบการพจิ ารณา

๒. เม่ือมีการออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบ อันเกิดจาก ความประมาทเลินเล่อในการตรวจสอบข้อเท็จจริงของเจ้าหน้าที่ หน่วยงานทางปกครองคือกรมท่ีดินย่อมต้องรับผิดต่อผู้เสียหาย คือผูซ้ ้อื ทด่ี นิ ทถี่ กู กระทบสิทธิโดยสจุ รติ

๓. ฝ่ายปกครองต้องรับฟังพยานหลักฐานและข้อเท็จจริง อยา่ งรอบดา้ นและครบถว้ น รวมท้ังติดตามหรือออกไปตรวจสอบ สถานท่ีจริง ก่อนท่ีจะใช้อํานาจออกคําสั่งท่ีมีผลกระทบต่อผู้รับ คําสั่ง การอ้างมติที่ประชุมฯ ครั้งเก่าเพื่อมีคําสั่งไม่ต่อใบอนุญาต ประกอบกิจการ โดยไม่ได้ลงไปตรวจสอบสถานที่จริงเสียก่อนว่า ข้อเท็จจริงในปัจจุบันเป็นอย่างไร จึงเป็นการใช้อํานาจออกคําส่ัง โดยไมช่ อบด้วยกฎหมาย

เรอ่ื งที่ ๒ การตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย โดยศาลปกครอง กรณนี ายทะเบยี นมี “คาํ สงั่ ไมอ่ นญุ าตใหม้ แี ละใชอ้ าวธุ ปนื ”

หัวใจของเรือ่ ง “คาํ สัง่ ทางปกครองตอ้ งชอบด้วยกฎหมาย

ทัง้ รปู แบบและเน้ือหา”

ประเดน็ ชวนคดิ 1. คําสั่งไม่อนุญาตให้ซื้อ มีและใช้อาวุธปืน ฝ่ายปกครอง ต้องให้โอกาสผู้ยื่นคําขอได้รับทราบข้อเท็จจริง โต้แย้งและแสดง พยานหลักฐานก่อนออกคําส่ังหรือไม่ ? และนายทะเบียนท้องที่ต้อง ให้เหตผุ ลในคาํ ส่ังดังกล่าวด้วยหรือไม่ ? 2. หากผู้ยื่นคําขอเป็นผู้มีคุณสมบัติครบถ้วน และไม่มี ลักษณะต้องห้ามในการขออนุญาตมีและใช้อาวุธปืน นายทะเบียน ท้องท่ีจําต้องผูกพันออกใบอนุญาตใหต้ ามทีข่ อหรือไม่ ?

สาํ นักวจิ ัยและวชิ าการ สํานกั งานศาลปกครอง ๑๗

การตรวจสอบความชอบดว้ ยกฎหมาย โดยศาลปกครอง ... กรณนี ายทะเบยี นมี “คาํ สั่งไมอ่ นญุ าตให้มแี ละใชอ้ าวุธปนื ” การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครอง ใช้ระบบการพิจารณา ที่เรียกว่า “ระบบไต่สวน” แตกต่างจากระบบวิธีพิจารณาของ ศาลยุติธรรมท่ีใช้ “ระบบกล่าวหา” โดยในระบบไต่สวน ตุลาการ ศาลปกครองจะมีบทบาทสําคัญในการแสวงหาข้อเท็จจริงได้ตาม ความเหมาะสม ทั้งจากพยานบุคคล พยานเอกสาร พยานผู้เชี่ยวชาญ หรือพยานหลักฐานอื่น นอกเหนือจากพยานหลักฐานที่คู่กรณีย่ืนต่อศาล ท้ังที่ปรากฏในคําฟ้อง คําให้การ คําคัดค้านคําให้การหรือคําให้การ เพ่ิมเติม เพื่อให้การตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทํา ทางปกครองเปน็ ไปด้วยความถกู ตอ้ ง เป็นธรรม และเพอ่ื สร้างความสมดลุ ในความไม่เสมอภาคระหว่างคู่กรณีท่ีเป็นฝ่ายปกครองซ่ึงเป็นผู้ใช้อํานาจ ในทางปกครองและมีอํานาจเหนือกว่าเอกชนผู้ท่ีตกอยู่ภายใต้บังคับ ของการใช้อํานาจของฝา่ ยปกครอง อย่างไรก็ตาม แม้ว่าศาลปกครองจะมีอํานาจแสวงหาข้อเท็จจริง ได้โดยไม่ผูกพันกับพยานหลักฐานที่คู่กรณียื่นต่อศาลก็ตาม แต่ระบบ วิธีพิจารณาคดีของศาลปกครองก็ยังยึดหลักการรับฟังความสองฝ่าย อย่างเครง่ ครัด คือ การเปิดโอกาสให้คู่กรณีได้โต้แย้งคัดค้านการนําเสนอ หรือข้อกล่าวอ้างของคู่กรณีอีกฝ่ายเสมอ โดยแสดงพยานหลักฐาน เพอ่ื สนับสนนุ ขอ้ อ้างของตน คดีท่ีนําเสนอในวันนี้ คือ คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ท่ี อ. ๖๓๘-๖๓๙/๒๕๕๘ ซ่ึงแสดงให้เห็นถึงการใช้อํานาจของศาลปกครอง

๑๘ ปฏบิ ตั ิราชการอย่างไร “ให้ปลอดภัย”

ในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทําทางปกครอง ทั้งในทางรูปแบบและในทางเนื้อหาจากการท่ีนายทะเบียนอาวุธปืน มีคาํ ส่งั ไม่อนุญาตให้ผยู้ นื่ คําขอรบั อนุญาตซื้อ มีและใช้อาวุธปนื

ข้อเท็จจริงในคดีน้ีฟังได้ว่า ผู้ฟ้องคดีได้ย่ืนคําขออนุญาตซ้ือ มีและใช้อาวุธปืนยาว ๒ กระบอก คือ อาวุธปืนยาวลูกกรด ขนาด .๒๒ แบบมีศูนย์เล็ง และอาวุธปืนยาวลูกซอง ๕ นัด ขนาด ๑๒ ต่อ นายทะเบียนอาวุธปืนท้องท่ี โดยอ้างเหตุผลว่าอาวุธปืนท่ีมีอยู่แล้ว ๒ กระบอก คือ อาวุธปืนพกสั้นขนาด ๙ มม. และอาวุธปืนยาวลูกกรด ขนาด .๒๒ ระบบลําเล่ือนไม่เหมาะสมกับการใช้งานป้องกันเพราะไม่มี ศูนย์เล็งซ่ึงไม่สามารถติดตั้งเพิ่มเติมได้ แต่นายทะเบียนอาวุธปืน มีคําสั่งลงวันท่ี ๓๐ กรกฎาคม ๒๕๕๓ ไม่อนุญาตตามคําขอ โดยให้ เหตุผลว่าผู้ฟ้องคดีมีอาวุธปืนอยู่แล้ว ๒ กระบอก ซึ่งพอสมควร แกฐ่ านานุรปู ที่จะต้องมีอาวุธปืนไวเ้ พอ่ื ปอ้ งกนั ชีวิตและทรพั ย์สนิ

ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นอุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย แต่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยไม่ได้มีคําวินิจฉัยอุทธรณ์ ผู้ฟอ้ งคดีจงึ ฟ้องคดตี ่อศาลปกครอง (เป็นคดีแรก) โดยฟ้องนายทะเบียน อาวุธปืน เป็นผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ และรัฐมนตรีว่าการระทรวงมหาดไทย เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ขอให้ศาลปกครองมีคําพิพากษาหรือคําสั่ง เพกิ ถอนคาํ สั่งไมอ่ นุญาตใหผ้ ู้ฟ้องคดีมีและใชอ้ าวุธปืน

แต่หลังจากท่ีผู้ฟ้องคดีฟ้องต่อศาลปกครองแล้ว นายทะเบียน อาวุธปืนได้มีหนังสือลงวันท่ี ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ แจ้งผู้ฟ้องคดีว่า คาํ ขออนญุ าตซอ้ื มแี ละใชอ้ าวธุ ปนื ของผฟู้ ้องคดีขาดเหตุผล ข้อเท็จจริง และพยานหลักฐานท่ีเพียงพอในเรื่องที่ขออนุญาต และผู้ฟ้องคดี ได้รับอนุญาตให้ซื้อ มีและใช้อาวุธปืนแล้ว ๒ กระบอก จึงเพียงพอ ต่อการป้องกันชีวิตและทรัพย์สินและท่ีอยู่อาศัยของผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็น ร้านคา้ อยู่ในเขตชุมชนไม่ไกลจากป้อมตํารวจ มีไฟฟ้าส่องสว่างในเวลา

สํานักวิจัยและวิชาการ สํานกั งานศาลปกครอง ๑๙

กลางคืนและไม่เคยเกิดคดีอาชญากรรม พร้อมท้ังแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีโต้แย้ง และแสดงพยานหลักฐานภายใน ๗ วนั

ผู้ฟ้องคดีจึงอุทธรณ์คําสั่งดังกล่าวและรัฐมนตรีว่าการ กระทรวงมหาดไทยมีคําวินิจฉัยยกอุทธรณ์ ผู้ฟ้องคดีจึงฟ้องคดี ต่อศาลปกครอง (เป็นคดีท่ีสอง) โดยมีคําขอเช่นเดิม คือขอให้ ศาลปกครองมีคําพิพากษาหรือคําสั่งเพิกถอนคําสั่งไม่อนุญาตให้ ผ้ฟู ้องคดซี ้อื มแี ละใช้อาวุธปนื และคาํ วินจิ ฉยั อทุ ธรณ์

โดยผฟู้ อ้ งคดีโต้แย้งว่า คําส่ังไม่อนุญาตให้ซ้ือ มีและใช้อาวุธปืน ไม่ได้ให้เหตุผล ไม่ได้เปิดโอกาสให้ผู้ฟ้องคดีรับทราบข้อเท็จจริง อยา่ งเพียงพอ จึงไม่มโี อกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานตามมาตรา ๓๐ และมาตรา ๓๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

คดีน้ีศาลปกครองชั้นต้น (ศาลปกครองกลาง) มีคําสั่งให้รวม การพิจารณาคดีตามที่ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นฟ้องไว้ท้ังสองคดี และต่อมา มคี ําพิพากษายกฟอ้ ง ผู้ฟ้องคดจี งึ ยนื่ อุทธรณ์คําพิพากษาศาลปกครอง ชั้นตน้ ตอ่ ศาลปกครองสูงสดุ

ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยสถานะทางกฎหมายของคําส่ัง ไม่อนุญาตให้ซ้ือ มีและใช้อาวุธปืนว่าเป็น “คําส่ังทางปกครอง” ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซ่ึงเม่ือคําส่ังดังกล่าวมีสถานะเป็นคําส่ังทางปกครอง จึงต้องตกอยูใ่ นบังคับท่ีฝ่ายปกครองจะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และ วิธปี ฏบิ ัตริ าชการทางปกครองตามที่กฎหมายเฉพาะกําหนดไว้ หรือตาม พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ในกรณีที่ กฎหมายเฉพาะไม่ได้กาํ หนดไว้

๒๐ ปฏบิ ตั ิราชการอย่างไร “ใหป้ ลอดภยั ”

โดยคดนี ้ศี าลปกครองสงู สุดวนิ จิ ฉยั ๒ ประเด็น คือ ประเด็นที่หน่ึง การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคําส่ังไม่อนุญาตให้ ผู้ฟ้องคดีซื้อ มีและใช้อาวุธปืน เป็นการกระทําที่ไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ข้ันตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสําคัญที่กฎหมายกําหนดไว้สําหรับ การกระทํานั้นหรือไม่ ? อันเป็นกรณีท่ีศาลปกครองใช้อํานาจตรวจสอบ ความชอบด้วยกฎหมายของคําส่ังทางปกครองในด้าน “รูปแบบ” ๒ ประการ กล่าวคือ (๑) ฝ่ายปกครองได้ดําเนินการตามมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แหง่ พระราชบญั ญตั วิ ิธปี ฏบิ ตั ิราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยให้ โอกาสผู้ฟ้องคดีได้ทราบข้อเท็จจริง โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐาน ก่อนออกคาํ สงั่ ไมอ่ นุญาตให้ผู้ฟ้องคดีซ้ือ มแี ละใชอ้ าวุธปืน หรอื ไม่ ? ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยประเด็นน้ีว่า บทบัญญัติมาตรา ๓๐ วรรคหน่ึง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองพ.ศ. ๒๕๓๙ กําหนดรูปแบบ ข้ันตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสําคัญในการทําคําสั่ง ทางปกครองที่มีผลกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี โดยจะต้องให้คู่กรณี ได้ทราบข้อเท็จจริง โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐาน แต่โดยท่ีรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ (ซ่ึงใช้ในขณะนั้น) ไม่ได้ บัญญัติรับรองสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลในอันท่ีจะซ้ือ มีและใช้ อาวุธปืนไว้แต่อย่างใด ท้ังอาวุธปืนเป็นส่ิงท่ีเป็นอันตรายต่อสวัสดิภาพ ในชีวิต ร่างกาย และทรัพย์สินของประชาชน และเป็นภัยต่อความมั่นคง ของประเทศและความสงบเรียบร้อยของประชาชน จึงไม่อาจถือว่า รัฐธรรมนูญได้รับรองสิทธิหรือเสรีภาพไว้โดยตรงหรือโดยปริยาย การท่ี ผู้ฟ้องคดีย่ืนขออนุญาตซ้ือ มีและใช้อาวุธปืน จึงเป็นการย่ืนคําขอรับสิทธิ หรือเสรีภาพซ่ึงผู้ฟ้องคดีไม่เคยมีสิทธิหรือเสรีภาพดังกล่าวมาก่อน การปฏิเสธไม่ออกใบอนุญาตซ้ือ มีและใช้อาวุธปืนตามคําขอ จึงเป็น แต่เพียงการยืนยันถึงความไม่มีสิทธิหรือเสรีภาพของผู้ฟ้องคดีเท่านั้น

สํานักวจิ ัยและวิชาการ สํานักงานศาลปกครอง ๒๑

จงึ ไมม่ ีผลกระทบต่อสทิ ธหิ รอื เสรีภาพของผฟู้ ้องคดี การไม่ใหผ้ ฟู้ ้องคดี มีโอกาสได้ทราบข้อเท็จจรงิ โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานก่อนออกคําส่ัง จึงไม่ใชก่ ารกระทําท่ีไม่ถูกต้องตามมาตรา ๓๐ วรรคหน่ึง ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๑ จึงอาจออกคําส่ังไม่อนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีซื้อ มีและใช้อาวุธปืน โดยไมต่ อ้ งปฏิบัตติ ามมาตรา ๓๐ วรรคหน่งึ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบตั ิ ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

(๒) ในการออกคําสั่งไม่อนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีซื้อ มีและใช้ อาวุธปืน ได้มีการให้เหตุผลตามมาตรา ๓๗ แห่งพระราชบัญญัติ วธิ ปี ฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ หรือไม่ ?

ศาลปกครองสู งสุ ดวิ นิ จฉั ยประเด็ นน้ี ว่ า เม่ื อคํ าส่ั ง ไม่อนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีซ้ือ มีและใช้อาวุธปืนเป็นคําสั่งทางปกครอง ท่ีทําเป็นหนังสือและไม่เข้าข้อยกเว้นตามมาตรา ๓๗ วรรคสาม แห่ง พระราชบัญญัติวิธปี ฏบิ ตั ิราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (บทบัญญตั ิ ดังกล่าวได้กําหนดข้อยกเว้น ๔ กรณีด้วยกัน คือ ๑. มีผลตรงตามคําขอ และไมก่ ระทบสทิ ธิและหน้าที่ของบุคคลอ่ืน ๒. เป็นเหตุผลท่ีรู้กันอยู่แล้ว ๓. ต้องรักษาไว้เป็นความลับ และ ๔. เป็นการออกคําส่ังทางปกครอง ด้วยวาจาหรือเป็นกรณีเร่งด่วน แต่ต้องให้เหตุผลเป็นลายลักษณ์อักษร ในเวลาอันควร หากผู้อยู่ในบังคับของคําสั่งนั้นร้องขอ อย่างไรก็ตาม โดยหลักของการให้เหตุผลในคําสั่งจะต้องเป็นคําสั่งทางปกครองท่ีเป็น หนังสือเท่าน้ัน) จึงต้องจัดให้มีเหตุผล ซ่ึงอย่างน้อยต้องประกอบด้วย ข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสําคัญ ข้อกฎหมายท่ีอ้างอิง ข้อพิจารณาและ ข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคําสั่งตามหนังสือ ลงวันที่ ๓๐ กรกฎาคม ๒๕๕๓ โดยจัดให้มีเหตุผลประกอบคําสั่ง ทางปกครอง แต่ไม่ครบถ้วนตามที่กฎหมายกําหนดอันเป็นเหตุให้ คําสั่งไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่สมบูรณ์ แต่ภายหลังผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ไดม้ ีคําสง่ั ตามหนงั สือฉบบั ลงวันท่ี ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ ไม่อนญุ าต

๒๒ ปฏิบัตริ าชการอยา่ งไร “ให้ปลอดภยั ”

ให้ผูฟ้ ้องคดซี อ้ื มหี รือใช้อาวุธปืนตามคําขอและแจ้งคําส่ังทางปกครองนี้ ใหม่โดยระบุเหตุผลในการทําคําส่ังทางปกครองใหม่ ทั้งข้อเท็จจริง เก่ียวกับอาชีพ ทําเลที่ต้ังของสถานประกอบการหรือที่อยู่อาศัย ซ่ึงเป็น ข้อเท็จจริงที่สนับสนุนการใช้ดุลพินิจว่าผู้ฟ้องคดีมีอาวุธปืนเพียงพอ ต่อการป้องกันชีวิตและทรัพย์สินของตนและบุคคลในครอบครัว จึงถือได้ว่าได้จัดให้มีเหตุผลโดยครบถ้วนตามมาตรา ๓๗ แห่ง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แล้ว แม้คําส่ังฉบับน้ีจะทําข้ึนภายหลังจากท่ีมีการยื่นฟ้องต่อศาลปกครอง (ครั้งแรก) แต่ก็ก่อนที่ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ จะมีคําวินิจฉัยอุทธรณ์ แล้วเสร็จและแจ้งผลให้ผู้ฟ้องคดีทราบ กรณีจึงเป็นการแก้ไขเยียวยา คําสั่งก่อนสิ้นสุดกระบวนการพิจารณาอุทธรณ์คําสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๔๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

ดงั น้ัน จึงเป็นการออกคําส่ังทางปกครองที่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธกี ารอนั เปน็ สาระสําคญั ทีก่ ฎหมายกําหนดไวส้ ําหรับ การทําคาํ สั่งทางปกครอง

ประเด็นท่ีสอง การที่ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ มีคําส่ังไม่อนุญาตให้ ผู้ฟ้องคดีซ้ือ มีและใช้อาวุธปืน เป็นการใช้ดุลพินิจที่ชอบด้วยกฎหมาย หรือไม่ ? ประเดน็ นี้เปน็ กรณที ี่ศาลปกครองสงู สุดได้ตรวจสอบความชอบ ด้วยกฎหมายในทางเนื้อหาของคําส่ังทางปกครอง โดยพิจารณา ตามมาตรา ๗ มาตรา ๑๓ และมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติอาวุธปืน เคร่ืองกระสุนปืน วัตถุระเบิด ดอกไม้เพลิงและส่ิงเทียมอาวุธปืน พ.ศ. ๒๔๙๐ ซ่ึงบัญญัติว่า “ใบอนุญาตให้มีและใช้อาวุธปืนและ เคร่ืองกระสุนปืน ให้ออกให้แก่บุคคลสําหรับใช้ในการป้องกันตัวหรือ ทรัพย์สินหรือในการกีฬาหรือยิงสัตว์” ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า แ ม้ ผู้ ย่ื น คํ า ข อ จ ะ เ ป็ น ผู้ มี คุ ณ ส ม บั ติ แ ล ะ ไ ม่ มี ลั ก ษ ณ ะ ต้ อ ง ห้ า ม

สํานักวจิ ยั และวิชาการ สาํ นกั งานศาลปกครอง ๒๓

ตามมาตรา ๑๓ นายทะเบียนท้องที่ก็มิได้มีหน้าที่หรือมีความผูกพัน ตามกฎหมายท่ีจะออกใบอนุญาตให้ตามที่ขอ หากแต่มีดุลพินิจท่ีจะ ออกใบอนุญาตให้หรือไม่ก็ได้ โดยคํานึงถึงเหตุผลหรือความจําเป็น ของผู้ย่ืนคําขออนุญาตเป็นราย ๆ ไปว่าจําเป็นต้องมีและใช้อาวุธปืน สาํ หรับการป้องกันตัวหรือทรัพย์สินหรือในการกีฬาหรือยิงสัตว์หรือไม่ และมากน้อยเพยี งใดเป็นสาํ คัญ

เ ม่ื อ ก ร ะ ท ร ว ง ม ห า ด ไ ท ย ไ ด้ กํ า ห น ด ห ลั ก ก า ร พิ จ า ร ณ า ออกใบอนุญาตให้ซื้อ มีและใช้อาวุธปืนแนบท้ายหนังสือกระทรวง มหาดไทย ที่ มท ๐๕๐๑/ว๘๘๖ ลงวันที่ ๒๑ สิงหาคม ๒๕๒๑ ซึ่งมี ลักษณะเป็นแนวทางในการตรวจสอบคุณสมบัติของผู้ขอใบอนุญาต ตลอดจนการพิจารณาถึงความจําเป็นที่จะต้องซื้อ มีและใช้อาวุธปืน โดยไม่ได้มีเจตนาที่จะให้มีสภาพบังคับเป็นกฎ และหลักการดังกล่าวมิได้ ชักนําให้มีการใช้ดุลพินิจในการพิจารณาใบอนุญาตโดยขัดต่อเจตนารมณ์ ของกฎหมายหรือขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมายใด ๆ นายทะเบียน ท้องที่จึงชอบที่จะใช้ดุลพินิจโดยอ้างอิงหลักการพิจารณาออกใบอนุญาต ให้ซ้ือ มี และใช้อาวุธปืนดังกล่าวได้ และเม่ือปรากฏข้อเท็จจริงว่า ผู้ฟ้องคดีประกอบอาชีพค้าขาย มิได้เป็นข้าราชการผู้มีหน้าที่ปราบปราม ตามกฎหมายหรือมีหน้าที่ปฏิบัติงานในพ้ืนท่ีท่ีเส่ียงอันตรายต่อชีวิต และร้านค้าอยู่ในเขตชุมชนไม่ห่างจากป้อมตํารวจ มีไฟฟ้าส่องสว่าง ในเวลากลางคืน และไม่เคยเกิดคดีอาชญากรรม การท่ีผู้ฟ้องคดี เคยได้รับอนุญาตให้ซ้ือ มี และใช้อาวุธปืน ๒ กระบอก จึงพอเพียง ต่อการปอ้ งกนั ชีวิตและทรพั ยส์ ินแลว้

การท่ีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคําสั่งไม่อนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีซ้ือ มีและใช้อาวุธปืนตามคําขอ จึงเป็นการใช้ดุลพินิจโดยอ้างอิงหลักการ ดังกล่าวโดยสุจริตหรือโดยชอบด้วยเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติ อาวธุ ปนื เครอ่ื งกระสนุ ปืน วตั ถรุ ะเบิด ดอกไม้เพลิงและสิ่งเทียมอาวุธปืน

๒๔ ปฏบิ ัตริ าชการอยา่ งไร “ใหป้ ลอดภัย”

พ.ศ. ๒๔๙๐ จึงเป็นคําส่ังท่ีชอบด้วยกฎหมายและคําวินิจฉัยอุทธรณ์ ทช่ี อบดว้ ยกฎหมาย

คดีน้ีได้แสดงให้เห็นถึงบทบาทหน้าที่ของศาลปกครอง ในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทําทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครอง ละวธิ พี จิ ารณาคดปี กครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณฝี ่ายปกครองใชอ้ าํ นาจออก “คําสั่งทางปกครอง” โดยการตรวจสอบทั้งในด้านรูปแบบ ขั้นตอน หรอื วธิ ีการอนั เปน็ สาระสาํ คัญตามท่กี ฎหมายกําหนดไว้สําหรับการทํา คาํ ส่งั ทางปกครอง คือ การใหโ้ อกาสคู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริง โต้แย้ง และแสดงพยานหลักฐานก่อนท่ีฝ่ายปกครองจะใช้อํานาจออกคําส่ัง ทางปกครองท่ีมีผลกระทบต่อสิทธิของคู่กรณีตามมาตรา ๓๐ แห่ง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และการให้ เหตุผลตามมาตรา ๓๗ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ซ่ึงทั้งสองกรณี ดังกล่าวถือว่าเป็นรูปแบบ ขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสําคัญ ท่ีกฎหมายกําหนดไว้สําหรับการออกคําส่ังทางปกครองท่ีหากฝ่าฝืน ย่อมมีผลทําให้คําสั่งทางปกครองนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายและ ศาลปกครองมีอํานาจเพิกถอนคําสั่งนั้นได้ และการตรวจสอบเนื้อหา ของคําสั่งทางปกครอง คือ การใช้ “ดุลพินิจ” ของฝ่ายปกครอง ในการพิจารณาออกคําสั่งไม่อนุญาตให้ซ้ือ มีและใช้อาวุธปืนตาม พระราชบัญญัติอาวุธปืน เครื่องกระสุนปืน วัตถุระเบิด ดอกไม้เพลิง และสิ่งเทยี มอาวธุ ปืน พ.ศ. ๒๔๙๐

อย่างไรก็ตาม การให้โอกาสคู่กรณีได้โต้แย้งและแสดง พยานหลักฐานนั้น หมายถึง เฉพาะกรณีที่เป็นคําส่ังทางปกครอง ท่ีอาจ “กระทบถึงสิทธิของคู่กรณี” โดยสิทธิของคู่กรณีจะมีอยู่หรือไม่ อย่างไร จะต้องพิจารณาว่ามีกฎหมายรับรองสิทธิของคู่กรณีในเรื่อง

สาํ นักวจิ ัยและวชิ าการ สาํ นักงานศาลปกครอง ๒๕

ดังกล่าวหรือไม่ หากคู่กรณีเป็นผู้ไม่มีสิทธิตามที่กฎหมายรับรองหรือ คมุ้ ครองไว้ การออกคําสงั่ ทางปกครองก็ไม่จําต้องปฏิบัติตามมาตรา ๓๐ วรรคหนง่ึ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ส่วนข้อผูกพันของฝ่ายปกครองที่ต้องให้เหตุผลของคําสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๓๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ หมายถงึ เฉพาะคําส่ังทางปกครองท่ีทําเป็นหนังสือเท่านั้น โดยฝ่ายปกครองจะต้องให้ “เหตุผล” เพ่ือให้คู่กรณีได้รู้และเข้าใจถึง การใช้อํานาจของฝ่ายปกครอง ทั้งเหตุผลในข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย และข้อสนับสนุนการใช้ดุลพินิจ และหากฝ่ายปกครองฝ่าฝืนไม่ได้ ให้เหตุผล ณ เวลาที่ออกคําสั่ง ฝ่ายปกครองก็สามารถที่จะแก้ไข ข้อบกพร่องหรือความไม่สมบูรณ์ดังกล่าวนั้นได้ด้วยการให้เหตุผล ในภายหลังก่อนส้ินสุดกระบวนการอุทธรณ์ตามมาตรา ๔๑ (๒) แห่ง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งคดีนี้ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยเกี่ยวกับอํานาจในการวินิจฉัยอุทธรณ์ไว้ว่า แมร้ ะยะเวลาการพจิ ารณาอุทธรณ์จะล่วงพ้นไปแล้ว ผมู้ อี ํานาจพิจารณา อุทธรณ์ก็ยังคงมีหน้าที่ตามกฎหมายท่ีจะต้องวินิจฉัยอุทธรณ์ให้แล้วเสร็จ อาํ นาจในการวินิจฉยั อุทธรณห์ าได้สิ้นสุดลงเมื่อระยะเวลาที่ผู้มีอํานาจ วินิจฉัยอุทธรณ์ต้องวินิจฉัยอุทธรณ์ให้แล้วเสร็จล่วงพ้นไป หรือ เม่ือผู้อุทธรณ์ได้ใช้สิทธิฟ้องคดีขอให้ศาลปกครองพิพากษาหรือมีคําส่ัง ใหเ้ พกิ ถอนคําส่ังทถ่ี กู อุทธรณ์ไม่

นอกจากนี้ คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดยังได้วางบรรทัดฐาน การปฏิบัติราชการท่ีดีในกรณีท่ีหน่วยงานของรัฐได้กําหนด “นโยบาย” หรือ “แนวทางปฏิบัติ” สําหรับให้เจ้าหน้าที่ใช้ดุลพินิจให้เป็นไป ในแนวทางเดียวกัน ไม่ขัดแย้งหรือเกิดการลักล่ันกันโดยตั้งใจหรือ ไม่ตั้งใจก็ตามว่า หน่วยงานของรัฐสามารถดําเนินการดังกล่าวได้

๒๖ ปฏิบัตริ าชการอยา่ งไร “ใหป้ ลอดภัย”

แต่แนวปฏิบัติหรือแนวนโยบายในการใช้ดุลพินิจนั้นจะต้องไม่มีสภาพ บังคับเป็นกฎ และต้องไม่ชักนําให้เจ้าหน้าท่ี ใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบ ด้วยเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ให้อํานาจหรือขัดแย้งกับบทบัญญัติ แห่งกฎหมายใด และขดั ต่อหลกั การพ้นื ฐานของการใช้ดุลพนิ ิจ

สาํ นักวิจัยและวิชาการ สาํ นักงานศาลปกครอง ๒๗

ขอ้ สรปุ ชวนอา่ น

๑. การให้โอกาสคู่กรณีได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานน้ัน หมายถึงเฉพาะกรณีท่ีเป็นคําสั่งทางปกครองที่อาจกระทบถึงสิทธิ ของคู่กรณี เมื่อไม่มีกฎหมายใดรับรองสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคล ในอันที่จะซ้ือ มีและใช้อาวุธปืนไว้ การมีคําสั่งไม่อนุญาตให้มี และใช้อาวุธปืนจึงไม่เป็นการกระทบสิทธิ และไม่จําต้องให้โอกาส โต้แย้งตามมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

เ มื่ อ คํ า สั่ ง ไ ม่ อ นุ ญ า ต ใ ห้ มี แ ล ะ ใ ช้ อ า วุ ธ ปื น เ ป็ น คํ า สั่ ง ทางปกครอง ฝ่ายปกครองจึงต้องปฏิบัติตามมาตรา ๓๗ แห่ง พระราชบัญญัติดังกล่าว คือต้องให้เหตุผลของคําส่ังด้วย หากมี การฝ่าฝืนไม่ได้ให้เหตุผล ณ เวลาที่ออกคําส่ัง ฝ่ายปกครองสามารถ ทจ่ี ะแกไ้ ขข้อบกพรอ่ งหรือความไมส่ มบรู ณ์นัน้ ได้ ด้วยการให้เหตุผล ในภายหลังก่อนส้ินสุดกระบวนการอุทธรณ์ตามมาตรา ๔๑ (๒) แหง่ พระราชบญั ญตั ิเดยี วกนั

๒. แม้ผู้ยื่นคําขอมีและใช้อาวุธปืนจะเป็นผู้มีคุณสมบัติ ครบถ้วน ฝ่ายปกครองก็มิได้มีหน้าท่ีหรือมีความผูกพันตามกฎหมาย ทจี่ ะออกใบอนุญาตให้ตามทีข่ อ หากแตม่ ดี ลุ พนิ ิจทีจ่ ะออกใบอนุญาต หรือไม่ก็ได้ โดยคํานึงถึงเหตุผลหรือความจําเป็นของผู้ย่ืนคําขอ อนญุ าตประกอบการพิจารณาเป็นราย ๆ ไป

เรอ่ื งที่ ๓ แทก็ ซต่ี ดิ แกส๊ NGV ยนื่ ชําระภาษี –

ตอ้ งมี “ใบรบั รอง” อะไรบา้ ง ?

หวั ใจของเร่อื ง “กฎหมายแตล่ ะฉบบั มเี จตนารมณ์แตกตา่ งกนั

จงึ ตอ้ งปฏบิ ตั ใิ ห้ถกู ตอ้ งตามบทบัญญตั ิ ของกฎหมายแตล่ ะฉบับ”

ประเดน็ ชวนคดิ

๑. รถแท็กซี่ท่ีติดตั้งระบบก๊าซธรรมชาติเป็นเช้ือเพลิง ในการขับเคลื่อน อยู่ในบังคับของกฎหมายใด และกฎหมายดังกล่าว มีเจตนารมณอ์ ย่างไร ?

๒. ในการยื่นชําระภาษีประจําปีของรถแท็กซี่ที่ติดตั้งระบบ ก๊าซธรรมชาติเป็นเช้ือเพลิงในการขับเคลื่อน ต้องย่ืนเอกสารอะไรบ้าง มีความแตกต่างจากรถแท็กซ่ีท่ีไม่ได้ติดตั้งระบบก๊าซธรรมชาติฯ ดังกลา่ ว หรอื ไม่ ?

สํานกั วิจยั และวชิ าการ สาํ นกั งานศาลปกครอง ๒๙

แทก็ ซต่ี ดิ แกส๊ NGV ย่ืนชาํ ระภาษี – ต้องมี “ใบรบั รอง” อะไรบา้ ง ?

การชําระภาษีรถยนต์ประจําปี เจ้าของรถต้องมีใบรับรอง การตรวจสภาพรถยน่ื ประกอบในการชําระภาษีดังกลา่ ว โดยขอ้ 20 ของ ระเบียบกรมการขนส่งทางบก ว่าด้วยการดําเนินการเก่ียวกับทะเบียน และภาษีรถตามกฎหมายว่าด้วยรถยนต์ พ.ศ. 2531 กําหนดให้ ในการชําระภาษีรถยนต์ประจําปี เจ้าหน้าท่ีต้องดําเนินการตรวจสอบ หลักฐานพร้อมด้วยผลการตรวจสภาพรถ เม่ือถูกต้องจึงดําเนินการ จัดเกบ็ ภาษปี ระจําปีได้ ทง้ั น้ี เพราะใบรับรองการตรวจสภาพรถ ถือเป็น เครอ่ื งมือของรัฐในการคมุ้ ครองความปลอดภัยของผู้ใช้รถใชถ้ นน

แต่กรณีของรถยนต์ท่ีมีการติดตั้งก๊าซธรรมชาติเป็นเชื้อเพลิง ในการขบั เคลือ่ น (NGV : Natural Gas for Vehicles) หรอื ท่เี รียกกัน ง่าย ๆ อย่างตดิ ปากว่า รถติดตั้งแก๊ส NGV นั้น จําเป็นต้องมีใบรับรอง เพ่ิมอีก 1 ประเภท คือ ใบรับรองผ่านการตรวจและทดสอบส่วนควบ และเครื่องอุปกรณ์ของรถท่ีใช้ก๊าซธรรมชาติอัดเป็นเชื้อเพลิงในการยื่น ชําระภาษีรถยนต์ประจําปีด้วย เน่ืองจากกรมการขนส่งทางบกได้ออก ประกาศกําหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข และระยะเวลาการตรวจ และทดสอบ และการออกหนังสือรับรองการตรวจและทดสอบส่วนควบ และเคร่อื งอุปกรณ์ของรถท่ีใช้ก๊าซธรรมชาติอัดเป็นเชื้อเพลิงตามกฎหมาย ว่าด้วยรถยนต์ พ.ศ. 2550 ลงวันที่ 5 พฤศจิกายน 2550 ซ่ึงออก ตามความในกฎกระทรวงกําหนดส่วนควบและเครื่องอปุ กรณข์ องรถที่ใช้ ก๊าซธรรมชาติอัดเป็นเช้ือเพลิง พ.ศ. 2550 โดยข้อ 9 ของประกาศ ดังกล่าว ไดก้ ําหนดให้รถทตี่ ิดตง้ั ส่วนควบและเครอื่ งอปุ กรณข์ องรถยนต์

๓๐ ปฏิบตั ริ าชการอยา่ งไร “ใหป้ ลอดภัย”

ที่ใช้ก๊าซธรรมชาติอัดเป็นเชื้อเพลิง เจ้าของรถต้องนํารถไปตรวจ และทดสอบเพื่อขอหนังสือรับรองการตรวจและทดสอบส่วนควบ และเครื่องอุปกรณ์ ก่อนครบกําหนดการเสียภาษีประจําปีในปีถัดไป ซง่ึ เปน็ การรบั รองความปลอดภัยในการใช้งานของรถท่ีติดตั้งแก๊ส NGV ดังน้ัน รถทุกคันที่ติดต้ังแก๊ส NGV จึงต้องนํารถไปตรวจและทดสอบ ส่วนควบและเครื่องอุปกรณ์ของรถท่ีใช้ก๊าซธรรมชาติอัดเป็นเชื้อเพลิง กอ่ นท่ีจะชาํ ระภาษีประจาํ ปดี ว้ ย

คดีพิพาทท่ีผู้เขียนนําเสนอในคอลัมน์รายงานพิเศษฉบับน้ี เป็นกรณีท่ีเจ้าของรถแท็กซ่ีท่ีติดตั้งแก๊ส NGV (ผู้ฟ้องคดี) มีความเข้าใจ คลาดเคล่ือนว่าตนเองอยู่ในบังคับของกฎกระทรวงว่าด้วยรถยนต์รับจ้าง บรรทุกคนโดยสารไม่เกิน 7 คน ที่จดทะเบียนในเขตกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2550 แล้ว จึงไม่อยู่ในบังคับของกฎกระทรวงกําหนดส่วนควบ และเครื่องอุปกรณ์ของรถที่ใช้ก๊าซธรรมชาติอัดเป็นเช้ือเพลิง พ.ศ. 2550 ดังกล่าว ในการชําระภาษีประจําปีจึงได้ย่ืนเพียงใบรับรองการตรวจ สภาพรถและข้อบกพร่อง ตามข้อ 2 ของประกาศนายทะเบียน ท่ัวราชอาณาจักร เรื่อง ให้เจ้าของรถยนต์รับจ้างบรรทุกคนโดยสาร ไม่เกินเจ็ดคนนํารถไปตรวจสภาพ ลงวันท่ี 31 สิงหาคม 2541 เจ้าหน้าที่กรมการขนส่งทางบกจึงปฏิเสธไม่รับชําระภาษี เพราะไม่มี ใบรับรองการตรวจและทดสอบส่วนควบและเคร่ืองอุปกรณ์ของรถ ทใี่ ช้ก๊าซธรรมชาตอิ ดั เป็นเชือ้ เพลิง

ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นอุทธรณ์คําสั่งดังกล่าวต่ออธิบดีกรมการขนส่ง ทางบกซึ่งต่อมาได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีดําเนินการตรวจและทดสอบส่วนควบ และเครื่องอุปกรณ์ของรถท่ีใช้ก๊าซธรรมชาติอัดเป็นเช้ือเพลิงให้ถูกต้อง ผู้ฟอ้ งคดีเหน็ ว่ารถแท็กซไี่ มอ่ ยู่ในบังคับของกฎกระทรวงกําหนดส่วนควบ และเครื่องอุปกรณ์ของรถที่ใช้ก๊าซธรรมชาติอัดเป็นเช้ือเพลิง พ.ศ. 2550

สาํ นักวิจัยและวิชาการ สาํ นกั งานศาลปกครอง ๓๑

การท่ีเจ้าหน้าท่ีไม่รับจดทะเบียนรถของผู้ฟ้องคดีเพ่ือชําระภาษี ประจาํ ปี จึงเป็นการกระทาํ นอกเหนืออํานาจหน้าที่ที่กฎหมายกําหนดให้ ต้องปฏิบัติ ทําให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย จึงนําคดี มาฟ้องต่อศาลปกครองขอให้กรมการขนส่งทางปกครอง (ผู้ถูกฟ้องคดี) ชดใช้ค่าเสียหายจากการซื้อรถยนต์เป็นเงินจํานวน 1,036,576 บาท ค่าประกันภัยรถยนต์ ค่าประกันภัยสําหรับบุคคลท่ีสามและค่าตรวจ สภาพรถ เป็นเงินจํานวน 14,787 บาท และค่าเสียหายจากการ ขาดประโยชนใ์ นรถยนตเ์ ปน็ เงินจํานวน 1,728,000 บาท รวมเป็นเงนิ ทั้งสนิ้ จาํ นวน 2,779,363 บาท

คดีมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยว่า คําสั่งปฏิเสธไม่รับชําระ ภาษีรถประจําปีของเจ้าหน้าท่ีของผู้ถูกฟ้องคดี เป็นคําสั่งที่ชอบ ด้วยกฎหมายหรือไม่ และการปฏิเสธไม่รับชําระภาษีดังกล่าวเป็น การกระทาํ ละเมิดต่อผฟู้ อ้ งคดหี รือไม่

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อรถแท็กซี่ของผู้ฟ้องคดี

ได้ติดต้ังระบบแก๊ส NGV เป็นเชื้อเพลิงในการขับเคลื่อน ผู้ฟ้องคดี

จึงย่อมต้องอยู่ภายใต้บังคับของกฎกระทรวงกําหนดส่วนควบและ

เครื่องอุปกรณ์ของรถท่ีใช้ก๊าซธรรมชาติอัดเป็นเชื้อเพลิง พ.ศ. 2550

เช่นเดียวกับรถยนต์อื่น ๆ ท่ีมีการติดต้ังก๊าซธรรมชาติดังกล่าว

เป็นเช้ือเพลิง และเม่ือรถของผู้ฟ้องคดีเป็นรถยนต์รับจ้างบรรทุก

คนโดยสารไม่เกิน 7 คน ท่ีจดทะเบียนในเขตกรุงเทพมหานคร รถของ

ผู้ฟ้องคดีย่อมต้องอยู่ภายใต้บังคับของกฎกระทรวงว่าด้วยรถยนต์รับจ้าง

บรรทุกคนโดยสารไม่เกินเจ็ดคนท่ีจดทะเบียนในเขตกรุงเทพมหานคร

พ.ศ. 2550 ด้วยเช่นกัน ซ่ึงกฎกระทรวงท้ังสองฉบับดังกล่าวได้ตราข้ึน

โดยมีวตั ถุประสงค์ท่ีแตกต่างกัน เม่ือรถยนต์ของผู้ฟ้องคดีเข้าลักษณะ

๓๒ ปฏบิ ตั ิราชการอยา่ งไร “ให้ปลอดภัย”

ท่ีต้องอยู่ภายใต้กฎกระทรวงท้ังสองฉบับ ผู้ฟ้องคดีย่อมมีหน้าท่ี ต้องปฏบิ ัตใิ ห้ครบถ้วนตามเงือ่ นไขทีก่ ฎกระทรวงทง้ั สองฉบับกําหนด

เม่ือรถของผู้ฟ้องคดีผ่านการตรวจสภาพรถตามข้อ 2 ของประกาศนายทะเบียนทั่วราชอาณาจักร เร่ือง ให้เจ้าของรถยนต์ รบั จา้ งบรรทุกคนโดยสารไม่เกินเจด็ คนนํารถไปตรวจสภาพ ลงวันที่ 31 สงิ หาคม 2541 แล้ว แต่รถของผู้ฟ้องคดีเป็นรถท่ีติดตั้งส่วนควบและ เครื่องอุปกรณ์ของรถที่ใช้ก๊าซธรรมชาติอัดเป็นเช้ือเพลิง จึงต้องอยู่ ภายใต้หลักเกณฑ์ของกฎกระทรวงกําหนดส่วนควบและเครื่องอุปกรณ์ ของรถท่ีใช้ก๊าซธรรมชาติอัดเป็นเชื้อเพลิง พ.ศ. 2550 ด้วย โดยข้อ 9 ได้กําหนดให้รถท่ีติดต้ังส่วนควบและเครื่องอุปกรณ์กับรถที่ผ่าน กระบวนการผลิตเสร็จเรียบร้อยแล้วโดยผู้ติดต้ังทั่วไป ให้ทําการตรวจ และทดสอบทุกปี เมื่อรถผ่านการตรวจและทดสอบส่วนควบและ เคร่ืองอุปกรณ์ของรถท่ีใช้ก๊าซธรรมชาติอัดเป็นเชื้อเพลิงแล้ว ผู้ตรวจ และทดสอบจะออกหนังสือรับรองว่ารถมีความปลอดภัยในการใช้งาน และมีการติดต้ังส่วนควบและเคร่ืองอุปกรณ์ครบถ้วนถูกต้องตามท่ี กฎกระทรวงกาํ หนด

ฉะนัน้ การทผ่ี ฟู้ ้องคดียังไม่มีใบรบั รองการตรวจและทดสอบ ส่วนควบและเครื่องอุปกรณ์ของรถท่ีใช้ก๊าซธรรมชาติอัดเป็นเชื้อเพลิง มายื่นประกอบการชําระภาษีประจําปี คําส่ังปฏิเสธไม่รับชําระภาษี ประจําปี จงึ เปน็ คาํ สงั่ ทช่ี อบดว้ ยกฎหมายและไม่เป็นการกระทาํ ละเมดิ ตอ่ ผฟู้ อ้ งคดี (คาํ พิพากษาศาลปกครองสูงสดุ ท่ี อ. 1791/2559)

จึงได้ข้อสรุปว่า รถยนต์ที่ติดต้ังระบบแก๊ส NGV เป็นเชื้อเพลิง ในการขับเคล่ือน ไมว่ า่ จะเป็นรถแท็กซหี่ รอื รถยนต์ทว่ั ไป จะตอ้ งนํารถ ไปตรวจและทดสอบส่วนควบและเคร่ืองอุปกรณ์ของรถท่ีใช้ก๊าซธรรมชาติ

สาํ นักวิจัยและวชิ าการ สาํ นกั งานศาลปกครอง ๓๓

อัดเป็นเช้ือเพลิงด้วย ท้ังนี้ เพราะกฎหมายแต่ละฉบับมีวัตถุประสงค์ ที่แตกต่างกัน โดยกฎกระทรวงว่าด้วยรถยนต์รับจ้างบรรทุกคนโดยสาร ไม่เกินเจ็ดคนที่จดทะเบียนในเขตกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2550 มีวัตถุประสงค์เพื่อให้รถยนต์รับจ้างมีสภาพที่เหมาะสมและปลอดภัย ในการให้บริการแก่ผู้โดยสาร เช่น การกําหนดให้รถยนต์รับจ้างต้องมี เบาะนั่งที่มีระยะห่างจากพ้ืนถึงส่วนบนสุดของเบาะน่ังไม่น้อยกว่า 25 เซนติเมตร และมีระยะห่างจากส่วนตํ่าสุดของเบาะนั่งถึงเพดาน ไม่น้อยกว่า 85 เซนติเมตร ต้องไม่ติดต้ังระบบควบคุมการปิดเปิด ประตูรถจากศูนย์กลาง (central lock) และกระจกกันลมต้องเป็นกระจก ที่โปร่งใสสามารถมองเห็นสภาพภายในรถและสภาพการจราจร ภายนอกรถได้ชัดเจน รถยนต์รับจ้างต้องมีและใช้มาตรค่าโดยสาร โดยติดตั้งไว้ดา้ นซ้ายของผู้ขับรถ ฯลฯ ส่วนกฎกระทรวงกําหนดส่วนควบ และเคร่ืองอุปกรณ์ของรถท่ีใช้ก๊าซธรรมชาติอัดเป็นเชื้อเพลิง พ.ศ. 2550 มีวัตถุประสงค์เพ่ือควบคุมให้รถที่ใช้ก๊าซธรรมชาติเป็นเช้ือเพลิง ในการขับเคล่ือน มีมาตรฐานและความปลอดภัยในการนํามาใช้งาน เช่น กาํ หนดใหร้ ถที่ใช้กา๊ ซธรรมชาติเป็นเช้ือเพลิงต้องใช้ภาชนะบรรจุก๊าซ ชนิดทนความดันในการใช้งานสูงสุดไม่น้อยกว่า 20 เมกาปาสกาล มีอุปกรณ์ปรับความดันก๊าซและแสดงค่าความดันก๊าซ มีล้ินป้องกัน การไหลเกิน มีทอ่ ระบายก๊าซสําหรับกรณีท่ีมีการติดตั้งเรือนกักก๊าซหรือ ข้อต่อสําหรับท่อนําก๊าซในห้องผู้โดยสาร ห้องผู้ขับรถ หรือที่ซ่ึงอากาศ ถ่ายเทไม่สะดวก ฯลฯ ซึ่งถือเป็นความรับผิดชอบต่อสังคมร่วมกัน ในการใช้รถที่มคี วามปลอดภยั ตอ่ สว่ นรวม

๓๔ ปฏิบัติราชการอย่างไร “ใหป้ ลอดภัย”

ข้อสรปุ ชวนอา่ น

๑. รถแท็กซี่ท่ีติดต้ังระบบก๊าซธรรมชาติเป็นเชื้อเพลิง ในการขับเคล่ือน นอกจากต้องอยู่ในบังคับของกฎกระทรวง ว่าด้วยรถยนต์รับจ้างบรรทุกคนโดยสารไม่เกิน ๗ คน ฯ แล้ว ยังต้องอยู่ในบังคับของกฎกระทรวงกําหนดส่วนควบและ เครื่องอุปกรณ์ของรถที่ใช้ก๊าซธรรมชาติอัดเป็นเชื้อเพลิง พ.ศ. ๒๕๕๐ ด้วย

โดยกฎกระทรวงว่าด้วยรถยนต์รับจ้างบรรทุกคนโดยสาร ไม่เกินเจ็ดคนฯ มีวัตถุประสงค์เพ่ือให้รถยนต์รับจ้างมีสภาพ ท่ี เ ห ม า ะ ส ม แ ล ะ ป ล อ ด ภั ย ใ น ก า ร ใ ห้ บ ริ ก า ร แ ก่ ผู้ โ ด ย ส า ร ส่วนกฎกระทรวงกําหนดส่วนควบและเครื่องอุปกรณ์ของรถ ที่ใช้ก๊าซธรรมชาติอัดเป็นเช้ือเพลิง พ.ศ. 2550 มีวัตถุประสงค์ เพ่ือควบคุมให้รถท่ีใช้ก๊าซธรรมชาติเป็นเชื้อเพลิงในการขับเคลื่อน มีมาตรฐานและความปลอดภยั ในการนาํ มาใช้งาน

๒. การยื่นชําระภาษีของรถแท็กซี่ที่ติดตั้งระบบก๊าซ ธรรมชาติฯ นั้น ต้องยื่นใบรับรองเพิ่มเติมจากรถแท็กซี่ทั่วไป คือ นอกจากจะต้องมีใบรับรองการตรวจสภาพรถแล้ว ยังต้อง มีใบรับรองการตรวจและทดสอบส่วนควบและเคร่ืองอุปกรณ์ ของรถที่ใช้ก๊าซธรรมชาติอัดเป็นเช้ือเพลิงด้วย ทั้งนี้ เพ่ือให้เกิด ความปลอดภัยในการใช้งาน สมตามเจตนารมณ์ของกฎกระทรวง ทงั้ สองฉบบั

เรือ่ งท่ี ๔ “หนงั สือแจง้ เตือน” : สงั่ ได้

แต่ไม่มผี ลใชบ้ งั คบั !

หวั ใจของเรื่อง “ไม่มกี ฎหมายใหอ้ ํานาจ ยอ่ มไมม่ อี าํ นาจกระทาํ การ”

ประเดน็ ชวนคดิ

1. ผู้อํานวยการเขตมีอํานาจหน้าที่ในการดูแลรักษา และคุ้มครองป้องกัน กรณีที่เอกชนรุกล้ําท่ีดินอันเป็นสาธารณสมบัติ ของแผ่นดินท่ีประชาชนใชป้ ระโยชน์ร่วมกัน อย่างไร ?

2. การท่ีผู้อํานวยการเขตมีหนังสือส่ังให้ผู้รุกลํ้าร้ือถอน สงิ่ ปลูกสร้างของตนออกจากท่ดี นิ สาธารณะ หนังสือดังกล่าวมีสถานะ ทางกฎหมายเป็นคาํ สง่ั ทางปกครอง หรอื ไม่ ?

๓๖ ปฏิบัตริ าชการอย่างไร “ใหป้ ลอดภัย”

“หนงั สือแจง้ เตือน” : ส่งั ได้ แตไ่ ม่มผี ลใชบ้ งั คบั !

องค์ประกอบสําคัญประการหนึ่งของ “คําส่ังทางปกครอง” ตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 คือ ต้องออกโดยเจ้าหน้าที่ผู้มีอํานาจตามกฎหมาย (มาตรา 12) ซึ่งหมายถึงมีกฎหมายบัญญัติให้อํานาจเจ้าหน้าที่ผู้นั้น ในการออกคําสั่งทางปกครองในเรื่องนั้น ๆ โดยคําสั่งทางปกครองที่ออก โดยผู้มีอํานาจและชอบด้วยข้ันตอนของกฎหมายแล้ว จะมีผลเป็น การสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันท่ีจะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมผี ลกระทบตอ่ สถานภาพของสทิ ธิหรือหน้าท่ีของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การส่ังการ การอนุญาต การอนมุ ัติ การวินจิ ฉัยอุทธรณ์ การรบั รอง การรับจดทะเบียน เป็นต้น

กรณีผู้อํานวยการสํานักงานเขตใช้อํานาจออกหนังสือ ส่ังการให้สถาบันการศึกษาแห่งหนึ่งร้ือถอนสิ่งปลูกสร้างท่ีรุกลํ้า ท่ีดินสาธารณประโยชน์ เมื่อสถาบันการศึกษาดังกล่าวเห็นว่า เป็นการออกคําสั่งทางปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมาย และนําคดีมาฟ้อง ตอ่ ศาลปกครองเพ่ือขอใหเ้ พิกถอนหนังสือดังกล่าว ในการวินิจฉัยว่า ผู้อํานวยการสํานกั งานเขตใช้อํานาจโดยชอบดว้ ยกฎหมายหรอื ไม่ จึงมี ประเด็นต้องพิจารณาว่าผู้อํานวยการสํานักงานเขตอาศัยอํานาจ ตามกฎหมายฉบับใดในการออกคําส่ังให้เอกชนรื้อถอนสิ่งปลูกสร้าง ท่รี ุกลาํ้ ทดี่ นิ สาธารณประโยชน์

คําวินิจฉัยของศาลปกครองท่ีนํามาเสนอต่อท่านผู้อ่าน ในครั้งน้ี จะให้ความชัดเจนเก่ียวกับหลักในการพิจารณาลักษณะ ของคาํ สง่ั ทางปกครองและหนงั สอื แจ้งเตือนวา่ แตกต่างกันอย่างไร ?

สํานกั วจิ ัยและวิชาการ สํานักงานศาลปกครอง ๓๗

ข้อพิพาทนี้สืบเนื่องจากมีการตรวจสอบพบว่า ผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นสถาบันการศึกษาเอกชนมีส่ิงปลูกสร้างรุกล้ําที่ดินของรัฐ ผู้อํานวยการสํานักงานเขตเห็นว่าเป็นการกระทําที่ฝ่าฝืนมาตรา 9 แห่งประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งห้ามมิให้บุคคลใดเข้าไปยึดถือครอบครอง ท่ีดินของรัฐ และพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 จึงอาศัย อํานาจตามความในมาตรา 117 มาตรา 118 และมาตรา 122 แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องท่ี พระพุทธศักราช 2457 ประกอบมาตรา 69 (1) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ กรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และมาตรา 42 แห่งพระราชบัญญัติ ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มีคําส่ังให้ผู้ฟ้องคดีขุดร้ือถอนต้นไม้ สะพานโครงสร้างเหล็ก และอาคารบางส่วนให้พ้นจากลํารางสาธารณะ ซ่ึงเป็นที่ดินของรัฐ รวมทั้งให้ร้ือถอนสิ่งก่อสร้างดาดท้องคลองออก เพือ่ คืนสภาพลาํ รางสาธารณะให้มีสภาพตามเดิม โดยปรับปรุงให้อยู่ใน สภาพเรียบร้อยภายใน 30 วัน หากพ้นกําหนดจะดําเนินการ ตามกฎหมายต่อไป

ผู้ฟ้องคดีมีหนังสืออุทธรณ์คําสั่งดังกล่าวต่อผู้อํานวยการ สํานักงานเขตและผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ซึ่งต่อมาได้ร่วมกัน พิจารณาอุทธรณ์กับฝ่ายโยธา โดยมีหนังสือแจ้งผลการพิจารณา อุทธรณ์ว่า คําส่ังท่ีให้รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างท่ีรุกล้ําลํารางสาธารณะ มิใช่คําสั่งทางปกครอง แต่เป็นเพียงหนังสือแจ้งว่าผู้ฟ้องคดีได้ทําการ ฝ่าฝืน มาตรา 9 แห่งประมวลกฎหมายท่ีดิน และแจ้งให้ร้ือถอน ส่ิงปลูกสร้างออกไปจากเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ เม่ือมิใช่คําส่ัง ทางปกครองจึงไม่จําต้องพิจารณาอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี และให้ ผูฟ้ ้องคดีปฏบิ ัติตามหนงั สือดังกล่าว

๓๘ ปฏบิ ัตริ าชการอยา่ งไร “ใหป้ ลอดภัย”

ผู้ฟ้องคดีไม่เห็นด้วยกับผลการพิจารณาอุทธรณ์ที่ยังคง ให้ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติตามหนังสือของผู้อํานวยการสํานักงานเขต และ เห็นว่าหนังสือดังกล่าวมีลักษณะเป็นคําส่ังทางปกครองเพราะกระทบ ต่อสิทธิ หน้าที่ผู้ฟ้องคดีให้ต้องปฏิบัติตาม รวมท้ังไม่มีข้อความใด ท่ีระบุให้เข้าใจว่าเป็นเพียงหนังสือแจ้งหรือเตือนเท่านั้น ผู้ฟ้องคดี จึงนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองโดยโต้แย้งว่าผู้ฟ้องคดีมิได้บุกรุก ลํารางสาธารณะเพราะสิ่งก่อสร้างดังกล่าวเกิดข้ึนในสมัยเจ้าของ ที่ดินเดิมต้ังแต่ปี 2508 ท่ีได้ขออนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่น ในขณะนั้นแล้ว และเป็นเวลาก่อนที่พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 จะมีผลใช้บังคับ และกรณีน้ีก็มิได้เข้าองค์ประกอบ ตามมาตรา 77 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ที่การสั่งร้ือถอน จะต้องกระทําเพ่ือความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง การพัฒนา ท้องถิ่นหรือประโยชน์ในการใช้ท่ีสาธารณประโยชน์ของประชาชน นอกจากน้ี สะพานเหล็กที่ก่อสร้างข้ึนก็เพื่ออํานวยความสะดวกให้กับ นักเรียนนักศึกษาในการเดินทางมายังมหาวิทยาลัย สิ่งก่อสร้างต่าง ๆ ไม่กระทบต่อลํารางสาธารณะและการไหลเวียนของนํ้าตามธรรมชาติ ประกอบกับการออกคําสั่งฉบับพิพาทดังกล่าวมิได้ปฏิบัติตามระเบียบ กระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการสอบสวนเก่ียวกับการบุกรุกที่หรือ ทางสาธารณประโยชน์ พ.ศ. 2539 จึงขอให้ศาลปกครองเพิกถอน คาํ สง่ั ของผอู้ ํานวยการสํานักงานเขต

คดีน้ีจึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า หนังสือสั่งให้รื้อถอน ส่ิงปลูกสร้างของผู้อํานวยการสํานักงานเขตเป็นคําสั่งทางปกครอง ตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 หรือไม่ ? เพราะหากไม่มีลักษณะเป็นคําส่ังทางปกครอง ก็จะไม่กระทบต่อสิทธิ หน้าท่ีหรือไม่มีผลใช้บังคับกับผู้ฟ้องคดี

สํานักวิจัยและวชิ าการ สํานักงานศาลปกครอง ๓๙

เมื่อไม่กระทบสิทธิผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีก็จะมิใช่ผู้เดือดร้อนเสียหาย ที่จะมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองตามมาตรา 42 วรรคหน่ึง แห่ง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542

ในประเด็นที่ว่าหนังสือฉบับพิพาทมีลักษณะเป็นคําส่ัง ทางปกครองหรือไม่ ต้องพิจารณาก่อนว่า มีกฎหมายบัญญัติ ให้อํานาจผู้อํานวยการสํานักงานเขตในการออกคําส่ังให้เอกชน ร้ือถอนส่ิงปลูกสร้างท่ีรุกล้ําที่ดินของรัฐหรือไม่ ? โดยประเด็นน้ี ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อพิจารณามาตรา 117 มาตรา 118 และมาตรา 122 วรรคหน่ึง แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครอง ท้องท่ี พระพุทธศักราช 2457 ประกอบกับมาตรา 69 (1) แห่ง พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ซึ่งเป็นกฎหมายท่ีผู้อํานวยการสํานักงานเขตใช้อ้างเป็นฐานอํานาจ ในการออกหนังสือฉบับพิพาทนั้น จะเห็นได้ว่าบทบัญญัติดังกล่าว มิได้มีข้อความใดให้อํานาจผู้อํานวยการสํานักงานเขตในการบังคับ ให้บุคคลใดร้ือถอนสิ่งปลูกสร้างของตนออกจากท่ีดินอันเป็น สาธารณสมบัติของแผ่นดินท่ีประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน หรือ ใช้มาตรการบังคับทางปกครองในกรณีดงั กลา่ วได้

หากแตเ่ นื้อหาในมาตราดงั กลา่ วบญั ญัติไว้เพียงให้อาํ นวยการ สํานักงานเขตมีหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันท่ีดิน เช่นว่าน้ัน ไม่ให้บุคคลใดนําไปใช้ประโยชน์เป็นการเฉพาะตัว เทา่ นัน้

ฉะน้ัน มาตรา 117 มาตรา 118 และมาตรา 122 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 จึงมิใช่บทอาศัยอํานาจที่ผู้อํานวยการ

๔๐ ปฏบิ ัติราชการอยา่ งไร “ให้ปลอดภัย”

สํานักงานเขตจะใช้เป็นฐานในการสั่งการเพื่อให้ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติ ตามได้

ส่วนกรณีที่คําสั่งดังกล่าวอาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติ ควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 ด้วยนั้น ศาลเห็นว่า การท่ีเจ้าพนักงาน ท้องถิ่นจะอาศยั อาํ นาจตามมาตรา 42 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว สัง่ ใหเ้ จา้ ของหรือผู้ครอบครองอาคาร ผู้ควบคุมงาน หรือผู้ดําเนินงาน รื้อถอนอาคารท้ังหมดหรือบางส่วนภายในเวลาท่ีกําหนดแต่ต้อง ไม่นอ้ ยกวา่ 30 วันนั้น ต้องเป็นกรณีท่ีมีการกระทําตามนัยมาตรา 40 แห่งพระราชบัญญตั เิ ดียวกัน กล่าวคือ ในกรณีที่มีการก่อสร้าง ดัดแปลง รอ้ื ถอน หรอื เคล่ือนย้ายอาคารโดยฝ่าฝืนบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติ ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 กฎกระทรวงหรือข้อบัญญัติท้องถิ่นท่ีออก ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 หรือกฎหมายอ่ืน ท่ีเกี่ยวข้อง ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอํานาจดําเนินการพิจารณา มีคําส่ังตามมาตรา 41 หรือมาตรา 42 แล้วแต่กรณี รวมท้ังคําสั่ง ร้ือถอนของเจ้าพนักงานท้องถิ่นต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเง่ือนไขข้อกําหนดในกฎกระทรวงหรือข้อบัญญัติท้องถิ่น ท่ีเก่ียวข้องด้วย แต่คําส่ังรื้อถอนอาคารที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ ได้อ้างเหตุผลในส่วนข้อเท็จจริงแต่เพียงว่า ผู้ฟ้องคดีได้บุกรุกลําราง สาธารณะอันเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ท่ีประชาชนใช้สอยร่วมกัน โดยมิได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าท่ีผู้มีอํานาจดูแลรักษา สาธารณสมบัติของแผ่นดิน โดยมิได้อ้างข้อเท็จจริงที่เป็นเง่ือนไข ในการใช้อํานาจของเจ้าพนักงานท้องถ่ินตามมาตรา 40 และมาตรา 42 ในการสง่ั รื้อถอนวา่ ผู้ฟอ้ งคดไี ด้มีการกระทาํ ท่มี ีลักษณะเปน็ การฝ่าฝืน บทบัญญัติของกฎหมายข้อใด อยา่ งไรบา้ ง ?

สาํ นักวจิ ัยและวชิ าการ สาํ นักงานศาลปกครอง ๔๑

ประกอบกับผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเองก็ได้พิจารณา อุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีแล้วเห็นว่า คําส่ังของผู้อํานวยการสํานักงาน เขตไม่ใชค่ าํ สง่ั ทางปกครอง ดงั นน้ั การมีหนงั สือใหผ้ ู้ฟ้องคดรี อื้ ถอน ส่ิงปลูกสร้างออกจากลํารางสาธารณะ จึงเป็นเพียงหนังสือแจ้งว่า ผู้ฟ้องคดีได้กระทําการฝ่าฝืนมาตรา 9 แห่งประมวลกฎหมายท่ีดิน และเตือนให้ผู้ฟ้องคดีดําเนินการร้ือถอนส่ิงปลูกสร้างออกจากที่ดิน ที่เป็นสาธารณประโยชน์เท่านั้น หนังสือฉบับพิพาทจึงมิใช่คําส่ัง ทางปกครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง พ.ศ. 2539 เพราะไม่มีกฎหมายให้อํานาจผู้อํานวยการ สํานักงานเขตในการสัง่ การเชน่ นั้นได้

ดงั นน้ั หากผ้ฟู อ้ งคดไี มย่ อมรอ้ื ถอน ผ้อู ํานวยการสํานักงานเขต ก็มีอํานาจเพียงฟ้องร้องต่อศาลเพ่ือดําเนินคดีตามท่ีกฎหมาย กําหนดไว้ต่อไป (มาตรา 122 แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครอง ท้องท่ี พระพทุ ธศักราช 2457)

เม่ือคําสั่งฉบับพิพาทมิได้มีผลบังคับตามกฎหมายต่อผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจึงไม่ใช่ผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจ หลีกเลี่ยงได้ ท่ีจะเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองตามมาตรา 42 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา คดีปกครอง พ.ศ. 2542 ศาลปกครองจึงไม่อาจรับคําฟ้องไว้ พจิ ารณาได้ (คาํ สั่งศาลปกครองสูงสดุ ท่ี 367/2559)

คําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในคดีน้ีได้วางแนวทางการ ปฏิบัติราชการที่ดีว่า ในการใช้อํานาจของเจ้าหน้าท่ีของรัฐจะต้อง ตรวจสอบบทกฎหมายที่เก่ียวข้องว่าได้ให้อํานาจไว้หรือไม่ มีขอบเขต เพียงใด รวมท้ังเป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายหรือไม่ และบทบัญญัติของกฎหมายน้ันจะต้องมีเนื้อหาท่ีให้อํานาจสั่งการ