นโยบายบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ วิเคราะห์

ที่ผ่านมา ประเทศไทยไม่เคยมีโครงการของภาครัฐที่เข้ามาช่วยเหลือหรือแก้ปัญหาความยากจนแบบพุ่งเป้าขนาดใหญ่มาก่อน โครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐนับเป็นโครงการแรก  แต่ถึงอย่างไรก็ตาม ไม่ได้มีการประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลของนโยบายนี้อย่างแท้จริง รวมไปถึงนโยบายดังกล่าวได้มีการใช้งบประมาณเพื่อดำเนินโครงการเป็นจำนวนมาก  เมื่อพิจารณาจากปีงบประมาณ 2564 พบว่า งบประมาณของโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐคิดเป็นร้อยละ 13-17 ของงบประมาณด้านสวัสดิการทั้งหมด  นอกจากนั้น รัฐบาลไม่ได้มีการตรวจสอบว่า ตั้งแต่เริ่มโครงการในปี 2560 รายได้และทรัพย์สินของผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐมีการเปลี่ยนแปลงไปมากน้อยเพียงใด  แม้ว่าในช่วงต้นปี 2563 ได้มีการพิจารณาเพื่อเปิดให้ลงทะเบียนและเก็บข้อมูลใหม่ แต่ความพยายามดังกล่าวถูกเลื่อนออกไปเนื่องจากสถานการณ์โรคโควิด-19

การกระจายผลประโยชน์ (Benefit Incidence Analysis : BIA)

ขั้นตอนในการศึกษาการกระจายผลประโยชน์ทั้งหมด 3 ขั้นตอน ได้แก่ การคัดเลือกและจัดกลุ่มผู้ได้รับผลประโยชน์ การประเมินผลประโยชน์ที่ได้รับ และการวิเคราะห์การกระจายผลประโยชน์  ขั้นตอนแรกคือการคัดเลือกและจัดกลุ่มผู้ได้รับผลประโยชน์ เนื่องจากโครงการวิจัยไม่มีข้อมูลจริงจึงได้ใช้ข้อมูลสำรวจแทนทำให้การคัดแยกและจัดกลุ่มของผู้ได้รับผลประโยชน์ไม่ซับซ้อน ซึ่งการสำรวจนั้นได้ใช้การสำรวจภาวะสังคมและเศรษฐกิจครัวเรือน (Socio-Economic Survey: SES) โดยเลือกใช้ข้อมูลจากปี 2562  การจัดกลุ่มจากข้อมูลทำให้ได้กลุ่มคนแบ่งออกเป็น 3 กลุ่ม ได้แก่

-กลุ่มรั่วไหล (Inclusion error) คือ กลุ่มคนที่ไม่ผ่านเกณฑ์ที่จะได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐแต่กลับได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ 

-กลุ่มตกหล่น (Exclusion error) คือ กลุ่มคนที่ผ่านเกณฑ์ได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐแต่กลับไม่ได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ

-กลุ่มเจาะจงถูกต้อง (Correctly Specified) คือกลุ่มคนที่ผ่านเกณฑ์และได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ รวมถึงกลุ่มคนที่ไม่ผ่านเกณฑ์และไม่ได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ

จากผลของการจัดทำข้อมูล อ.วีระวัฒน์ ประเมินว่า จำนวนผู้ที่อยู่ในกลุ่มรั่วไหลมี 5.2 ล้านคน และผู้ที่อยู่ในกลุ่มตกหล่นราว 10.9 ล้านคน  ขณะที่กลุ่มรั่วไหลจะเข้ามาด้วยเกณฑ์รายได้และที่ดินเป็นหลัก แต่ผู้ที่อยู่ในกลุ่มตกหล่นส่วนใหญ่ผ่านเกณฑ์ทุกประเภทไม่ว่าจะเป็นด้านอายุ รายได้ สินทรัพย์ทางการเงิน ที่ดินทำเกษตร และที่อยู่อาศัย. สะท้อนให้เห็นว่าปัญหาการรั่วไหลนั้นเป็นปัญหาจากการเข้าไม่ถึงการลงทะเบียน 

ขั้นตอนถัดมาคือ การประเมินผลประโยชน์ที่ได้รับ  จากทฤษฎีต้องใช้ต้นทุนของรัฐในการคำนวณว่าต่อหัวของประชากรนั้นได้ผลประโยชน์เท่าไหร่  แต่เนื่องจากไม่มีข้อมูลโดยละเอียดทำให้ต้องสมมติให้ ผู้มีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐได้รับผลประโยชน์ 2 ส่วน โดยแบ่งออกเป็นผลประโยชน์การซื้อสินค้าอุปโภคบริโภคและผลประโยชน์อื่น ๆ โดยพบว่าประเด็นในเรื่องการให้เงินค่ารถโดยสารสาธารณะมีความแตกต่างกันในผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐในพื้นที่กรุงเทพมหานครและต่างจังหวัด

ขั้นตอนสุดท้ายคือ การวิเคราะห์การกระจายผลประโยชน์ ซึ่งจะเปรียบเทียบกับเส้น 45 องศาที่สะท้อนถึงการกระจายผลประโยชน์เท่ากันทั้งหมด และเส้น Lorenz Curve ที่สะท้อนการกระจายรายได้ในปัจจุบัน หากการกระจายประโยชน์เว้าเหนือเส้น 45 องศาแสดงว่าโครงการพุ่งเป้าไปที่คนจนได้ดี (Pro-poor) แต่ถ้าการกระจายผลประโยชน์อยู่ใต้เส้น 45 องศาแต่ยังอยู่เหนือเส้น Lorenz Curve ถือว่าผลประโยชน์ยังตกอยู่กับคนจนบ้างแต่ก็มีคนรวยที่ได้รับผลประโยชน์ด้วย (Progressive) สุดท้าย หากการกระจายผลประโยชน์ดังกล่าวอยู่ใต้เส้น Lorenz Curve หมายถึงการกระจายผลประโยชน์ที่แย่กว่าการกระจายรายได้ของประชากร หรือคนรวยโดยทั่วไปได้ประโยชน์มากกว่าคนจน (Regressive)

ผลการศึกษาและสรุป

ผลการศึกษาในส่วนแรกพิจารณาจากประชากรรวม พบว่าการกระจายผลประโยชน์ของบัตรสวัสดิการแห่งรัฐมีลักษณะที่เป็น Pro-poor แต่ผลการวิเคราะห์ส่วนนี้ก็ยังสะท้อนให้เห็นกลุ่มรั่วไหลอยู่พอสมควรจากการที่ผู้มีรายได้สูงสุดที่ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐมีรายได้อยู่ราว 2 แสนบาทต่อเดือน ดังนั้นได้ว่านโยบายดังกล่าวสามารถทำให้มีประสิทธิภาพเพิ่มมากขึ้นได้โดยการลดการรั่วไหลลง ถ้าหากเลือกดูเฉพาะกลุ่มที่รายได้ต่ำกว่า 100,000 บาท เพื่อดูว่ากลุ่มคนที่มีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐด้วยกันเองจะมีการกระจายผลประโยชน์อย่างไร พบว่าเส้นการกระจายผลประโยชน์มีลักษณะที่เป็น Regressive คือกลุ่มคนที่จนที่สุดไม่ได้ประโยชน์จากบัตรสวัสดิการแห่งรัฐจริง โดยต้องเป็นกลุ่มคนที่มีรายได้ประมาณหนึ่งถึงจะสามารถเข้าถึงนโยบายนี้ได้ ซึ่งผลการศึกษาในส่วนนี้ก็เป็นการสะท้อนถึงกลุ่มตกหล่นได้ดี  สุดท้ายคือผลต่อการกระจายรายได้พบว่าค่าสัมประสิทธิ์จินีของกลุ่มผู้มีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐลดลงน้อยมากเมื่อพิจารณากลุ่มผู้มีบัตรฯ จากข้อมูล และแม้ว่าจะสมมติให้โครงการนี้จัดทำอย่างมีประสิทธิภาพที่สุดโดยขจัดกลุ่มรั่วไหลและรวมกลุ่มตกหล่นเข้ามาแล้ว บัตรสวัสดิการแห่งรัฐก็ไม่ได้ทำให้การกระจายรายได้เท่าเทียมขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

อ.วีระวัฒน์ ได้สรุปผลการศึกษาโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐไว้ 3 ประการตามเป้าหมายของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง คือ ชี้เป้า จัดสูตร และบูรณาการ  โดยส่วนของการชี้เป้าคือการที่นโยบายควรยึดหลัก Negative Income Tax เข้ามาช่วยจูงใจให้ประชาชนยื่นแบบแสดงรายได้ในทุกปี โดยหลักการดังกล่าวคือเมื่อรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ที่รัฐบาลกำหนดก็จะมีเงินโอนให้แทนการเสียภาษี ซึ่งการกระทำเช่นนี้จะช่วยจูงใจให้ประชาชนยื่นข้อมูลรายได้ให้กับภาครัฐมากขึ้น  สำหรับการจัดสูตรคือการที่เงินโอนควรแปรผันตามระดับรายได้กล่าวคือผู้ที่มีรายได้น้อยควรได้เงินโอนเยอะกว่าผู้ที่มีรายได้มาก  และสุดท้ายคือบูรณาการ รัฐบาลควรบูรณาการในการจัดการทรัพยากรด้านอื่น ๆ ไม่ว่าจะเป็นโครงสร้างภาษี อำนาจต่อรองในตลาดแรงงาน เป็นต้น มากกว่าการใช้สวัสดิการเป็นเครื่องมือในการลดความเหลื่อมล้ำเพียงอย่างเดียว