หลักในการก่อหนี้สาธารณะ คือ

“หนี้สาธารณะคือหนี้ซึ่งเกิดจากการกู้ยืมเงินของรัฐบาลเมื่อรัฐบาลมีรายได้ไม่เพียงพอกับรายจ่ายสามารถแบ่งเป็นประเภทต่างๆตามเกณฑ์ในการจำแนกประเภทเช่นการแบ่งตามแหล่งที่มาของเงินกู้การแบ่งตามระยะเวลาของการกู้การแบ่งตามลักษณะหนี้การแบ่งตามวิธีการก่อหนี้เป็นต้น”

ในการนำเสนอของทีดีอาร์ไอในหัวข้อ “ประมาณการเศรษฐกิจไทยปี 2556และแนวโน้มหนี้สาธารณะ 2556-2560”โดย ดร. สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง ชี้ให้เห็นว่าการมีหนี้สาธารณะเป็นเรื่องที่จำเป็นสำหรับประเทศที่ยังมีฐานภาษีต่ำและต้องการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ด้วยการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน และการลงทุนในระบบความคุ้มครองทางสังคม ระบบสวัสดิการ

แต่สิ่งที่รัฐบาลต้องคำนึงถึงมากคือการบริหารหนี้สาธารณะให้มี ‘พื้นที่การคลัง’ (fiscal space) มากพอเพื่อที่จะรองรับความจำเป็นในอนาคตหากมีการขาดดุลเมื่อจำเป็น โดย ดร. สมชัย จิตสุชนได้เสนอแนวทางการบริหารหนี้สาธารณะไว้ ดังนี้

• เพิ่มรายได้รัฐ (อย่างเป็นธรรมและลดความเหลื่อมล้ำ) เช่น การจัดระบบภาษีให้มีลักษณะอัตราก้าวหน้า (progressive) และตรงตามหลักความเสมอภาคทางภาษี และมีการเพิ่มภาษีใหม่ ๆ โดยเฉพาะจากฐานทรัพย์สิน
• วางแผนการใช้จ่ายอย่างระมัดระวัง –ใช้จ่ายเพื่อสร้างฐานทางสังคมและเศรษฐกิจ เพื่อลดความเหลื่อมล้ำอย่างแท้จริงในสังคม
• บริหารหนี้สาธารณะอย่างโปร่งใส – มีการวางแผนระยะปานกลางถึงยาว (5 ปีเป็นอย่างน้อย)บริหารภาระทางการคลังอย่างเหมาะสม

การประมาณการแนวโน้มหนี้สาธารณะ

งานนำเสนอได้ประมาณการแนวโน้มหนี้สาธารณะ โดยการคำนวณแนวโน้มหนี้สาธารณะดังกล่าว ภายใต้สมมติฐานหลายประการ เช่นอัตราการเพิ่มของรายจ่ายประจำ อัตราดอกเบี้ย การลงทุนปกติ เป็นต้น นอกจากนี้ได้รวมผลกระทบต่อภาระหนี้สาธารณะที่เกิดจากโครงการพิเศษทั้งด้านรายได้และด้านรายจ่าย ในช่วงปี 2556 – 2560 มีรายละเอียด ดังนี้

2555

2556

2557

2558

2559

2560

–

–

–

ทั้งนี้ ทางผู้วิจัยได้ทำการประมาณการภายใต้เงื่อนไขการขยายตัวทางเศรษฐกิจ 3 กรณี คือ

กรณีที่ 1: เศรษฐกิจขยายตัว 4% ต่อเนื่องตลอดระยะเวลา พ.ศ. 2556-2560

กรณีที่ 2: เศรษฐกิจขยายตัว 5% ต่อเนื่องตลอดระยะเวลา พ.ศ. 2556-2560

 กรณีที่ 3: เศรษฐกิจขยายตัว 6% ต่อเนื่องตลอดระยะเวลา พ.ศ. 2556-2560

จากกรณีประมาณการแนวโน้มหนี้สาธารณะข้างต้น จะเห็นได้ว่าในระยะปานกลาง (พ.ศ.2556-2560) หนี้สาธารณะมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นในทุกกรณี ทั้งนี้ ดร. สมชัยเห็นว่า ส่วนหนึ่งเป็นเพราะในภาวะเศรษฐกิจ ‘ปกติ’ การคลังไทยมีโครงสร้างขาดดุลโดยพื้นฐาน เนื่องจากรายได้รัฐบาลเพียงสามารถใช้สำหรับรายจ่ายประจำเท่านั้นอีกทั้งการมีโครงการพิเศษต่าง ๆ ทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

สิ่งที่รัฐบาลควรระวังเป็นพิเศษคือในกรณีที่เศรษฐกิจขยายตัวต่ำว่า 6% ต่อปี (ในกรณีที่ 1 และ 2 ) หนี้ต่อรายได้ประชาชาติจะอยู่ในระดับที่เกิน 60% หากไม่มีการควบคุมรายจ่ายและปรับลดงบพิเศษลง

การบริหารโอกาสและความเสี่ยง

ดร. สมชัยเห็นว่า ด้วยตัวเลขหนี้สาธารณะที่ค่อนข้างสูงในระยะปานกลาง ในขณะที่ยังมีความไม่แน่นอนของการขยายตัวทางเศรษฐกิจในอนาคต การบริหารจัดการโอกาสและความเสี่ยงจึงเป็นเรื่องที่จำเป็นมาก ทั้งนี้ ผู้วิจัยมีข้อเสนอแนะในการบริหารโอกาส ดังนี้

• รัฐบาลควรลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน 2 ล้านล้านบาทซึ่งจะมีส่วนช่วยให้เศรษฐกิจขยายตัวในระดับสูงกว่าแนวโน้มระยะหลัง (ซึ่งอาจจะสูงถึง 6%)การลงทุนดังกล่าวจะช่วยป้องกันไม่ให้แนวโน้มหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นเกิน 60%
• อย่างไรก็ตาม การจัดการใช้จ่ายในส่วนนี้ควรทำให้เกิดประสิทธิภาพมากที่สุด มีการรั่วไหลน้อย และมีการดำเนินการได้อย่างรวดเร็ว
• รัฐบาลควรส่งเสริมมาตรการอื่น ๆ เช่น การพัฒนาคน (การศึกษา แรงงาน) การพัฒนาเทคโนโลยี การพัฒนาสถาบันหลักของเศรษฐกิจ (ทั้งภาคการเมือง ราชการ เอกชน) เพื่อให้การขยายตัวระดับสูงมีความยั่งยืน ไม่เพียงหวังพึ่งการอัดฉีดลงทุนเท่านั้น อีกทั้งจะทำให้ประเทศไทยหลุดพ้นจากกับดักประเทศรายได้ปานกลางได้อย่างแท้จริง

ในด้านการบริหารความเสี่ยง ผู้วิจัยมีข้อสังเกตุเกี่ยวกับปัจจัยเสี่ยงและข้อเสนอแนะต่อการบริหารจัดการความเสี่ยง ดังนี้

ปัจจัยเสี่ยงระยะสั้น:

• ในกรณีที่เศรษฐกิจขยายตัวช้าเพียงต่ำกว่าร้อยละ 4 – 5 (ด้วยปัจจัยการขยายตัวของเศรษฐกิจโลกที่ช้าลง) จะส่งผลให้หนี้สาธารณะของไทยพุ่งสูงขึ้นมาก ซึ่งส่วนหนึ่งเกิดมาจากระบบภาษีของไทยที่มีความอ่อนไหวต่อสภาวะเศรษฐกิจสูง โดยเฉพาะในช่วงเวลาที่เศรษฐกิจมีปัญหา
• อัตราดอกเบี้ยแท้จริงอาจปรับตัวขึ้นในระยะ 2 ปีข้างหน้าตามการฟื้นตัวของเศรษฐกิจสหรัฐอเมริกาและยุโรป ซึ่งอาจจะส่งผลให้ภาระหนี้และยอดหนี้เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว

ปัจจัยเสี่ยงระยะยาว

• ยังมีความไม่แน่ชัดว่า ไทยจะหลุดพ้นจากกับดักประเทศรายได้ปานกลางได้หรือไม่ เนื่องจาก ปัจจัยการผลิตและทรัพยากรมนุษย์และแรงงาน รวมถึงโครงสร้างพื้นฐานของไทย ไม่เอื้อต่อการหลุดพ้นออกจากกับดักดังกล่าว
• รัฐบาลยังไม่มีแผนการปรับระบบภาษีอย่างที่ควรเป็น รัฐยังไม่สามารถเพิ่มรายได้ภาษีจากภาษีบางประเภทได้ เช่น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ภาษี VAT เป็นต้น

ผู้วิจัยเห็นว่าการบริหารความเสี่ยงในระยะสั้นควรเป็นการปรับลดการใช้จ่ายที่ไม่จำเป็นลง ตัวอย่างเช่นหากมีการปรับลดการขาดทุนที่เกิดจากโครงการจำนำข้าวลงให้เหลือไม่เกินปีละ 70,000 ล้านบาทจะช่วยเพิ่มพื้นที่ทางการคลังเท่ากับประมาณร้อยละ 5 ของรายได้ประชาชาติได้ในระยะเวลา 5 ปี สามารถช่วยสร้างความเชื่อมมั่นให้กับรัฐบาลไทยอย่างมีนัยสำคัญยิ่ง

บทสรุป

แม้แนวโน้มเศรษฐกิจไทยอยู่ในช่วงขาขึ้น ทั้งจากการฟื้นตัวจากน้ำท่วมใหญ่และการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่สูงขึ้น แต่การใช้จ่ายภาครัฐที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นมากเช่นกัน ทำให้ควรมีการติดตามหนี้สาธารณะอย่างใกล้ชิด ผู้วิจัยเห็นว่า รัฐบาลควรมีการสร้าง ‘พื้นที่ทางการคลัง’ เพิ่มขึ้นในระยะ 5 ปีข้างหน้าเนื่องจากยังมีความเสี่ยงของแนวโน้มหนี้สาธารณะที่สูงเกินไป แม้รัฐบาลควรลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเพื่อสนับสนุนและรองรับการขยายตัวทางเศรษฐกิจในอนาคต แต่ควรพิจารณาปรับลดการใช้จ่ายในโครงการพิเศษที่ใช้งบประมาณสูงเกินจำเป็น เช่น โครงการรับจำนำข้าว ควบคุมการขยายตัวของรายจ่ายประจำ และปรับเพิ่มรายได้จากภาษีบางประเภท ทั้งนี้เพื่อให้สอดคล้องกับหลักการบริหารความเสี่ยงที่เหมาะสม

การก่อหนี้สาธารณะเกิดขึ้นได้อย่างไร

ใครเป็นผู้ก่อหนี้สาธารณะ

วัตถุประสงค์ในการก่อหนี้สาธารณะของรัฐบาลมีอะไรบ้าง

การก่อหนี้ของภาครัฐจะส่งผลกระทบที่สำคัญอย่างไร